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积极参与轨道交通国际标准制定 引导中国PPP模式愈加“以人为本”
2017-11-01 00:00:00      中国经济导报

参观者在2017中国(湖南)国际轨道交通产业博览会上观看动车组模型。CFP/供图

参观者在2017中国(湖南)国际轨道交通产业博览会上观看动车组模型。CFP/供图

 


    希望我国今后实施的城市轨道交通PPP项目,更加强调挖掘项目自身的经济价值,强调“以人为本”及可持续发展理念。

中国经济导报记者|赵超霖

    “我们希望通过PPP国际标准的研究制定工作,推动我国城市轨道交通领域实施真正的PPP。”中国国际工程咨询公司(以下简称“中咨公司”)研究中心主任李开孟,在近日举行的“2017中国(湖南)国际轨道交通产业高峰论坛”上这样表示。

新趋势

    李开孟介绍说,PPP是基础设施市场化运作的重要手段,受到世界各国及相关国际组织的高度重视。其中,联合国欧洲经济委员会(以下简称“欧经会”),作为联合国系统负责制定全球经济发展标准规范的重要国际组织,于2015年就提出,要通过制定PPP国际标准,推动实现联合国可持续发展目标。
    在欧经会看来,目前世界各国推动实施的PPP模式,主要关注的是财政资金的如何使用的问题,而对以人为先(People first)和可持续发展等议题关注不够,因此需要从投资项目的经济价值(Prosperity)、资源环境的可持续利用(Planet)和关注人类福祉(People)等角度重新定义和修改PPP模式,以适应联合国可持续发展目标要求。
    李开孟认为,联合国目前实际上是在推动PPP的一种新的形态,这种新型的PPP模式强调满足社会和环境目标的要求;确保公共服务的可获得性,促进社会公平;确保项目具有经济价值,具有可复制性并能产生规模效应;强调公众参与,能让所有利益相关方参与到PPP项目的方案设计和运作。
    李开孟强调,“联合国对PPP内涵的重新定义,代表了PPP模式的未来发展方向。其通过PPP模式内涵的转变,不仅对未来基础设施项目运作及产业发展方向将产生重要影响,更将影响相关产业的发展方向,包括绿色制造、生态环保、均等服务的提供等。”

差距

    李开孟表示,从理论上看,PPP模式是对基础设施市场化运作实践上的一种总结,最早出现的是以法国的特许经营模式为代表的使用者付费模式,然后出现以英国的公共项目私营融资(PFI)为代表的政府付费模式,并在此基础上总结形成PPP模式。总结而言,客观上包括三个形态:其一,是作为政府采购公共服务工具的PPP;其二,是作为推动区域经济发展工具的PPP;其三,是作为实现“以人为本”及可持续发展目标工具的PPP。
    在他看来,“我国目前城市轨道交通领域实施的PPP模式,基本上属于第一个层次,即作为政府采购公共服务工具的PPP。”而这恰恰是我国实施城市轨道交通PPP过程中,出现诸多问题的根源所在。
    例如,以“政府采购”公共服务的理念推动实施城市轨道交通PPP,忽略其经济价值的挖掘;将PPP引导到社会投资人争夺工程承包等具体业务,成为大型施工企业争夺PPP项目工程的一场盛宴;强调PPP是地方政府与其所属平台公司所进行的公-公合作,阻碍了城市轨道交通领域的投融资体制深化改革;以可用性付费的名义变相实施加长版的城市轨道交通BT模式;以可行性缺口补贴的名义,使财政资金大量无节制地进行补贴投入;目前的针对单个项目的财政承受能力论证制度,难以有效规避财政未来支付风险;PPP模式的无追索或者有限追索“项目融资”,事实上演变成为政府融资和国企融资,各种财政兜底及过桥融资操作方式不断翻新;“股权投资”演变成为各种形式的名股实债;“长期投资”演变成为各种短期融资方式……
    李开孟分析认为,我国城市轨道交通PPP模式实际操作层面存在的这些问题,实际上都还是属于财务、商务层面的问题。而在实际操作中,对国际社会对PPP模式关于挖掘经济价值、实现以人为本及可持续发展目标等内涵的理解还没有涉及,“这表明我国城市轨道交通领域采用PPP模式在操作理念及目标导向方面仍存在巨大的差距。”

参与

    李开孟谈到,联合国目前推动研究制定的PPP国际标准体系,已经受到各会员国、世界银行等国际组织的高度关注,“而我国也在积极参与。”
    2016年年初,中国国家发展改革委与联合国欧经会签署PPP领域合作谅解备忘录(MOU),这是中国政府与国际组织签署的第一个PPP国际合作文件。该谅解备忘录提出双方在政策咨询、标准制定、人才培养等方面深化合作。
    2016年4月底,中国专家组赴日内瓦参加联合国首届PPP国际论坛,正式提出牵头组织开展城市轨道交通PPP国际标准研究的申请。经过双方多次交流协商,联合国欧经会于2016年底正式批准由中国专家组织开展这项工作,“而本人成为专家组组长,组织开展相关工作”,李开孟说。
    “目前我们已组织了来自全球22个国家的45位国际专家组成专家组,在联合国欧经会秘书处的大力支持下,正按计划开展相关标准的研究工作。”他接着介绍,城市轨道交通PPP标准的制定,强调对过去实施案例的总结,包括世界各国的成功案例,失败案例。
    李开孟还强调,标准文本获得批准通过后,并不意味着这项工作结束。“我们还将采用这项标准,推动实施若干城市轨道交通PPP示范项目,通过案例示范,推动资金、技术、产业等领域的国际合作,以PPP模式带动产业合作,促进产业健康发展。然后,通过PPP示范案例的总结,以及联合国各会员国、相关国际组织反馈的意见,对标准文本进行修改完善。”·

相关报道·

欧经会初步提出PPP国际标准5项原则

    日前,中国国际工程咨询公司(以下简称“中咨公司”)在北京通过网络视频系统,组织全球专家召开联合国欧洲经济委员会(以下简称“欧经会”)城市轨道交通PPP国际标准研究制定第五次专家组工作会议。
    欧经会经济合作与贸易司司长兼PPP国际卓越中心主任杰夫瑞·汉密尔顿(Geoffrey Hamilton)在会上指出,制定PPP国际标准需要确保其与联合国17个可持续发展目标保持一致,推动绿色、环保、经济繁荣和社会进步,促进跨越性发展、转型性发展和包容性发展。
    杰夫瑞·汉密尔顿介绍说,为了衡量一个项目是否符合联合国可持续发展目标,欧经会已初步提出了5项原则:一是平等享有,即项目是否面向公众开放,是否关注弱势群体,是否有助于消除不平等和贫富差距等现象;二是经济效益,即项目是否有价值,是否具有经济可持续性;三是可复制性,即项目模式是否是可以复制以带动更多类似项目成功,是否能够提供教育培训和人才培养的机会;四是气候变化适应性,即项目是否适应气候变化,是否有助于保护当地人群;五是利益相关方参与,即项目是否充分征求了利益相关方意见,利益相关方是否参与了决策过程。
 

【期号:3164】【版面:B05】【作者:赵超霖】打印本页
 
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