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让城管融入社会治理新时代
2017-11-04 00:00:00      中国经济导报


成静

    城管这个题目,写起来说简单非常简单,说难却是异常之难。简单在于,城管小贩之间的各种冲突不断,每天似乎从新闻上都能找到那么一两条,写起来自然有素材信手拈来。可是,难就在于,写来写去写不出新意。不是骂城管,就是骂小贩。有的干脆两头一起骂,各打五十大板,最终也提不出什么建设性的意见。
    所以,要想写城管,还得追本溯源,从名字说起。上世纪90年代初,为了解决日益突出的城市管理矛盾,一些城市的城建局下设了城市管理监察大队,以城建局委托执法的形式来行使市容管理等方面的职权。“城管”一词由此诞生。然而,笔者认为,城市管理是个综合的大课题,绝不应当把这么大一顶帽子戴在小小城建部门下属机构的头上。
    何谓城市管理?专业研究所给的定义是:以城市这个开放的复杂巨系统为对象,以城市基本信息流为基础,运用决策、计划、组织、指挥等一系列机制,采用法律、经济、行政、技术等手段,通过政府、市场与社会的互动,围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。广义的城市管理是指对城市一切活动进行管理,包括政治的、经济的、社会的和市政的管理。狭义的城市管理通常就是指市政管理,即与城市规划、城市建设及城市运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。
    由此可见,即便是狭义的市政管理范畴也远远超过我们常说的“城管”范围,所以,此“城管”非彼“城管”也。我们常说的“城管”,也叫作城市管理综合行政执法,或城管执法。它只是城市管理中位于决策、执行之后的一个末端环节。然而,由于部门之间的博弈,综合行政执法往往很难实现,各部门常将不好管的让城管来管,而较易规范的则留在本部门。这导致在许多地方城管也成了各类社会矛盾的焦点。
    为了解决这些突出矛盾,理顺城管和百姓的关系,相关部门做了很多工作。这不,就在今年,经国务院同意,住建部、财政部联合印发了《城市管理执法制式服装和标志标识供应管理办法》,要求到2017年底前实现全国执法制式服装和标志标识统一。此举目的是在相对薄弱环节推动适应新形势的法治外观变化,有助于重塑和展现城管执法队伍新的外观面貌,更重要的是有助于重塑和展现新的精气神。
    笔者认为,统一服装固然重要,但统一共识更为迫切。谁的帽子谁来戴,谁的孩子谁抱走。之所以矛盾丛生,还在于政府的城市管理职能不够清晰。一些职能部门,对于应该由本部门承担的管理事项、视而不见、敷衍了事、推诿扯皮,导致政府职能“缺位”;一些职能部门,对本来可以由社会力量来办的事,仍然大包大揽,既当“运动员”,又当“裁判员”,导致政府职能“越位”;一些职能部门,将手中的权力伸向不该伸的领域,为个人和小团体谋取不正当的利益,导致政府职能“错位”。凡此种种,不仅使城市社会服务组织发育不良,市场和社会在城市管理中难于发挥作用,削弱了城市管理力度,还严重影响了老百姓的利益,损害了党和政府的形象。解决这些问题,根本出路在于明确政府的职能,对政府职能该强化的强化,该弱化的弱化,该转化的转化,分清政府、市场、社会的界限,为从根本上完善城市管理体制,实现高水平城市管理打下良好的基础。
    另外,还应当加强群众参与,将群众定位为参与者,而不是被管理者。联合国人类居住中心《关于健全的城市管理规范:建设“包容性城市”的宣言草案》中对城市管理有如下定义:“城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的众多方法的总和。它是一个解决各种冲突或不同利益以及采取合作行动的持续过程,包括正式的制度,也包括非正式的安排和公民社会资本。”其中强调了作为人的各类利益相关者在城市管理中的参与。
    党的十九大报告提出,要打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。北京城管经验第五换:以“社会参与”换“和谐公共关系”就是非常有益的尝试。不过在笔者看来还显不够。坚持全面、协调、可持续的科学发展观,既需要推进政府城市管理体制改革,提高政府城市管理水平和效率,还需要组织和调动全社会力量,发挥全社会的主动性、积极性和聪明才智。探索建立政府、市场、社会的良性互动,保障全社会管理城市,是高水平管理城市的必然。因为提高城市管理水平和运行效率,提高城市管理科学化、民主化水平,保障首都可持续发展和人的全面发展,实现城市管理以人为本,都需要调动全社会力量参与。
    同政府机构相比较,社会组织更加贴近基层、灵活高效,在城市管理中具有独特的优势。从国外发达国家的城市管理经验来看,社会组织在城市管理中发挥了相当大的作用。比如,开拓社区服务功能,健全社区服务体系;承接政府的具体服务职能,使政府能够集中精力进行宏观管理;提供一些诸如温馨家庭、心理咨询、犯罪预防等服务,有效地缓解社会矛盾等。从总体上看,社会组织代替政府解决了许多管理难题。在北京的城市管理工作中,社会组织发挥的作用相当有限。必须采取有力措施,培育、发展和健全社会组织,全面提高社会自我管理能力,减轻政府的管理压力。要立足于社区,培育和发展政务类、服务类公益性民间组织,全面提升社区公共服务功能。要想方设法使城市管理部门同市民的沟通渠道进一步丰富、畅通、便捷,建立双向传递和交流机制,形成市民关注和踊跃参与城市管理的良好氛围。要通过政策支持、税收减免、资金援助等措施,引导社会组织深入研究城市管理问题,向政府献计献策。要进一步消除体制障碍和政策障碍,鼓励非公有制经济、民营企业参与城市管理与服务工作,不断增强城市的承载能力,提升城市管理质量。

【期号:3166】【版面:B03】【作者:成静】打印本页
 
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