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194号文规范城投平台发行企业债 将一定程度约束地方基建投资冲动
2018-03-14 00:00:00      中国经济导报

城投债总发行量与净融资额变动情况

城投债总发行量与净融资额变动情况

 


中国经济导报记者|邵鹏璐

    2018年2月8日,国家发展改革委、财政部联合发布《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》(发改办财金〔2018〕194号,以下简称“194号文”),旨在进一步发挥企业债券直接融资功能,增强金融服务实体经济能力,坚决打好防范化解重大风险攻坚战,严格防范地方债务风险,坚决遏制地方政府隐性债务增量。
    中信建投证券宏观债券研究团队首席分析师黄文涛表示,194号文是以往文件的归总梳理重申,对于城投平台发行企业债券,依然是基于控制地方债务边界和防范地方债务风险的目的。从194号文的影响看,其影响主要涉及的是增量的募投项目资金,将对地方基建投资冲动形成一定程度的约束,对存量债务的影响并非直接,对存量债务的甄别、清理和风险化解,仍是今年的重要任务。
    
纯公益性募投项目不得申报企业债券

    194号文要求“严禁将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产及储备土地使用权计入申报企业资产。”
    根据国家发展改革委2010年发布的《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》(发改办财金〔2010〕2881号),“申请发行企业债券的投融资平台公司,必须依法严格确保公司资产的真实有效,必须具备真实足额的资本金注入,不得将公立学校、公立医院、公园、事业单位资产等公益性资产作为资本注入投融资平台公司。”而根据《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)规定,“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。”
    黄文涛表示,194号文要求与此前政策要求一致。随着地方债务风险防控的趋严,监管部门不断加强对于平台企业资产注入行为的规范,尤其是严禁将公益性资产作为资本注入投融资平台公司,同时规范土地融资行为,包括建立土地储备名录、加强土地储备前期开发管理等,并逐步厘清城投企业和土地储备机构的关系。
    194号文第四条要求,“纯公益性项目不得作为募投项目申报企业债券,利用债券资金支持的募投项目,应严格执行项目资本金制度,并建立市场化的投资回报机制,形成持续稳定、合理可行的预期收益”。
    黄文涛表示,此前国家发展改革委发布的《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》(发改办财金[2012]3451号)就有规定,“按照国务院文件的要求,具有完全公益性的社会事业项目如体育中心、艺术馆、博物馆、图书馆等项目的建设,应根据地方财力和公共服务的需要量力而行,不宜通过发行企业债券筹集建设资金”。而《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号,以下简称“43号文”)对涉及公益性项目的政府举债融资则提出明确要求:“没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的,由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。”
    “194号文再次明确了纯公益性募投项目不得申报企业债券的要求,从企业债券的发行审核角度进一步明确了公益性项目融资的具体要求。”黄文涛表示,通常而言,纯公益性项目是政府公共服务的供给范畴,但无法或不适宜通过市场化方式运作,因此一般应通过依法发行地方政府债券进行融资(纳入预算和限额管理)。
    
企业不得接受地方政府为其融资行为违规担保

    194号文对企业申报企业债券主要有3个方面的要求:
    一是严禁申报企业接受地方政府为其融资行为违规担保。194号文进一步强调企业债券“谁借谁还,风险自担”,“严禁申报企业以各种名义要求或接受地方政府及其所属部门为其市场化融资行为提供担保或承担偿债责任。”
    二是不得将申报企业信用与地方政府信用挂钩。194号文中规定“严禁涉及与地方政府信用挂钩的虚假陈述、误导性宣传。信用评级机构应当基于企业财务和项目信息等开展评级工作,不得将申报企业信用与地方政府信用挂钩。”
    三是募投项目获得财政资金支持须依法合规,并与地方财政承受能力相适应。194号文第五条要求“募投项目若有取得投资补助、运营补贴、财政贴息等财政资金支持的,程序和内容必须依法合规,必须把地方财政承受能力和中长期财政可持续作为重要约束条件,坚决杜绝脱离当地财力可能进行财政资金支持”。
    2014年以来,43号文、88号文(《地方政府性债务风险应急处置预案》)、50号文等监管文件先后下发,多次提到禁止地方政府为城投平台融资行为提供担保。
    此次,194号文要求“相关企业申报债券时应主动公开声明不承担政府融资职能,发行本期债券不涉及新增地方政府债务”,这一要求实际延续了43号文和50号文的要求。此外,国家发展改革委下发的1358号文(《关于在企业债券领域进一步防范风险加强监管和服务实体经济有关工作的通知》)中也规定“在企业债券申报中严格防范地方政府债务风险。严禁地方政府及部门为企业发行债券提供不规范的政府和社会资本合作、政府购买服务、财政补贴等情况。对不符合以上规定的,省级发展改革部门应不予转报。”
    黄文涛表示,地方政府为城投企业违法提供担保,是导致隐性债务扩张和风险增加的重要原因,上述要求也是意在明确发债企业和政府之间的权利责任关系,进一步规范控制地方债务边界,严控政府债务增量,限制地方政府通过地方融资平台公司发行债券来为政府违法违规举债。

防控PPP项目中违法融资行为

    194号文也对防范PPP项目发债风险提出要求。194号文第六条要求“严格PPP模式适用范围,审慎评估政府付费类PPP项目、可行性缺口补助PPP项目发债风险,严禁采用PPP模式违法违规或变相举债融资。”
    国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)规定,“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目,应优先考虑采用PPP模式建设。”根据《政府和社会资本合作(PPP)项目专项债券发行指引》(发改办财金〔2017〕730号)的规定,“PPP项目专项债券适用范围为由PPP项目公司或社会资本方发行,募集资金主要用于以特许经营、购买服务等PPP形式开展项目建设、运营的企业债券。现阶段支持重点为:能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等传统基础设施和公共服务领域的项目。”
    此外,根据《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2016〕1744号)的要求,国家发展改革委主要负责能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域PPP推进工作。
    黄文涛表示,此次194号文表述与50号文的要求一致,对于地方的公共建设项目,PPP模式是一种可行和有效的补充手段,但要防控PPP项目中明股实债、承诺回购等违法融资行为,依法实行规范的市场化运作,按照利益共享、风险共担的原则,对于引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,政府还可以适度让利。

【期号:3234】【版面:06】【作者:邵鹏璐】打印本页
 
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