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关于进一步加强铁路建设管理的若干意见(铁办〔2011〕68号)
2011-10-13 14:33:00      中国经济导报网

部属各单位,各铁路公司(筹备组):

  为推进铁路建设科学发展、协调发展、和谐发展、可持续发展,使铁路建设更好地为经济社会发展服务,为广大人民群众服务,铁道部党组研究决定,以贯彻落实科学发展观为主题,以转变铁路发展方式为主线,进一步发挥铁道部铁路建设管理的主体责任,优化铁路局建设管理责任,落实铁路建设项目法人责任,依法科学有序推进铁路建设,确保实现“十二五”铁路建设目标,对进一步加强铁路建设管理提出如下意见。

  一、理顺关系,落实责任

  按照部党组关于铁道部主要行使政府监管、国有资产出资人代表和行业管理三项职能的要求,进一步明确铁道部建设管理主体责任,科学界定铁道部与建设单位的权责,落实建设单位的管理职权,有利于落实铁路局经营主体责任,形成行为规范、运转协调、廉洁高效的建设管理机制。

  1.进一步落实铁路建设管理主体责任。铁道部相关部门和单位要按照铁道部的总体要求和部署,转变理念,切实履行政府监督、行业管理和国有资产出资人代表职能,做好铁路建设规划、政策、行业法律法规拟订,建设标准和规章制定,合理确定建设项目组织实施方式,加强建设市场管理、建设项目资金管理,建设过程协调、服务,建设项目组织管理等工作;建立完善监管体系及相关规章,完善项目决策报批审批、初步设计审批、项目变更审批制度,建立项目管理考核机制,完善责任追究制度和处罚办法,开展建设项目审计,加强建设项目安全质量监督检查、建设项目执法监察等;做好建设项目安全、稳定、投资风险评估,合理安排建设项目投资,确定出资人代表及股权结构,行使出资人权力,组建合资公司筹备组,审定资金预算,管理施工图审核,安排年度投资计划,推荐合资公司高层管理人选等;加强快速铁路网项目、跨局路网主骨架长大干线项目以及难度大项目的管理。

  2. 科学界定铁道部与建设单位的权责。铁道部依法确定建设项目的建设标准、建设规模、建设总工期和工程总投资,提出环境保护要求,对实施过程中发生的重大变化,依法按程序进行调整,并对上述事项负责。建设单位按照铁道部确定的建设目标负责具体项目的组织实施,对具体项目的实施结果负责;在建设项目条件发生变化,对上述目标实施有重大影响时,建设单位应按职权和程序,及时提出修改建议,或进行变更设计;铁道部对建设单位的实施过程进行监督、考核。

  3.落实建设单位的建设管理责任。建设单位是铁路建设项目管理的实施主体,铁道部按照责权对等原则赋予建设单位相应的权利和责任。建设单位应加强建设项目管理,按照规定处理相关事宜并承担责任,定期向铁道部报告工作,就建设项目的工程质量、安全、工期、投资等对铁道部和各投资方负责。

  铁路局受铁道部委托管理组织实施铁路局管内既有线、枢纽、中小项目,接受其他建设单位委托代建涉及既有线安全部分的工程,同时负责协调管内铁路建设与地方的关系,为铁道部管理的建设项目提供工程建设保障。铁路局作为建设单位的建设项目,要认真履行建设单位职责,切实做好项目建设管理工作;中小合资项目,可由合资公司委托铁路局建设或自行组织建设。

  合资公司要认真履行管理职责,按照国家和铁道部审定的规模标准投资组织建设或委托建设;批准事项下一般事项由公司依据程序办理;对重大变更设计、重大工期调整、超批准概算调整,以及其他超出批准的事项,依据公司章程履行公司决策程序后,按照国家和铁道部确定的报批程序进行报批,对建设全过程负责。

  4.切实履行出资人代表职责。铁路建设项目出资人代表要牢固树立依法管理和产权管理理念,按照法律法规和铁道部相关规定,通过法定程序行使股东权利,履行股东义务,切实维护出资人的合法权利,通过合法渠道将出资人的合理主张贯彻到公司工作中,帮助公司协调建设中存在的问题,对建设工作进行监督检查。

  二、坚持程序,依法建设

  解决铁路建设工作中存在的不科学、不和谐和不可持续的问题,必须实行依法建设,严格执行建设程序,提高决策水平,严格执行标准,依法组织建设。

  1.严格执行程序。铁路建设必须坚持先勘察、后设计、再施工的基本程序,按照立项、勘察设计、工程实施和工程验收的基本建设程序组织建设,各阶段工作必须达到规定要求和深度,不得将本阶段工作转入下阶段。批准的项目建议书、可行性研究报告和初步设计文件是开展下一阶段工作的依据,可研报告未经审查不得开放定测、初步设计;初步设计及总概算未经审查不能开放补充定测、施工图设计;初步设计及总概算未批复,征地拆迁、三电迁改(含征地拆迁协助工作)不能招标;施工图(含施工图预算)审核未完成,不得开展施工招标;施工招标未完成,不得组织施工单位进场;没有批准开工报告的,不能开工建设;极高风险及高风险工点专项施工方案未批准、稳定风险未评估,不得开工;质量检验不合格的工程,不得计价拨款;变更设计未经批准,对应工程不得施工。

  2.提高决策水平。铁路建设项目决策水平直接影响建设项目实施,要按照路网规划科学合理确定项目功能定位、建设标准、规模、方案、工期、投资,确保勘察设计深度和质量,合理确定施组方案、建设工期和工程数量,充分做好经济调查工作,严格按照造价标准编制项目投资预估算、估算、设计概(预)算,全面提高铁路建设项目决策水平,尽可能减少建设项目标准、规模、方案、投资、工期等重大调整,为项目顺利实施创造有利条件。

  3.严格执行标准。要严格执行可研批复的铁路项目建设范围、功能定位、主要技术标准、重大建设方案、投资估算及资金筹措、建设工期,以及初步设计批复的各项工程设计原则和施组方案、总概算等。下阶段应严格执行上阶段审批确定的标准、规模、工期、投资等,确有重大原因需要调整时,必须严格依据有关规定和程序履行相应审批手续。

  4.依法合规组织建设。铁路建设实现科学、和谐、可持续发展,必须严格执行法律法规和相关规定。建设单位和参建单位,尤其是各级领导和管理、技术人员,必须认真学习掌握铁路建设必须遵守的法律法规规定,正确认识依法建设与加快建设的内在关系,在勘察设计、建设实施工作中严格执行法律法规和铁道部规章制度,依法有序开展工作,不得损害人民群众的利益。

  三、合理工期,有序推进

  工期是保证工程质量和施工安全的重要因素,必须以工程质量和施工安全为核心,尊重工程建设客观规律,科学合理地确定工期,保证建设项目有序推进。

  1.合理确定勘察设计周期。铁路勘察设计是保证铁路建设符合经济社会发展和广大人民需求、符合铁路自身发展规律的基础,关系着工程质量和施工安全,必须为勘察设计工作安排充分的时间。定测、初步设计周期由原3~8个月调整为4~12个月,特殊项目还应进一步放宽时限,应完成70%~75%以上勘探工作;完成建材、土源、弃渣场调查以及相关意向协议等工作;站前、站后工程初步设计同精度完成。施工图设计、施工图预算及施工图审核周期由原2~6个月调整为3~8个月。建设单位应提前介入,在勘察设计单位协助下,按要求完成相关协议签订工作。

  2.合理确定施工工期。勘察设计单位在进行施工组织设计时,应根据工程内容、施工方法等内容,按照保证工程安全和质量的要求,科学合理提出施工工期建议;相关部门审查时,应结合建设外部环境对勘察设计单位提出的建议进行评估和论证,合理确定工期,施工总工期为铁道部批准工期。对于运输生产急需的一些铁路项目,在确保安全质量的前提下,采取有效措施,科学组织,加快推进。

  3.规范施工工期调整。建设单位应将合理的工期安排作为招标文件实质性要求和条件,严格按合同组织实施。要严格工期调整管理,任何单位和个人不得随意压缩工期。确需调整工期的,必须经过充分论证,并采取相应措施,通过优化施工组织等,确保工程质量安全,确保有序推进。

  四、强化质量,确保安全

  铁路建设工程质量是铁路建设的核心,铁路建设应始终坚持把安全质量放在最关键、最核心、最重要的位置。

  1.落实质量安全责任。建设单位要健全内部质量安全保证体系,督促参建单位建立安全质量管理体系,落实质量安全管理责任,落实管理人员和作业人员的质量安全责任。要明确质量安全管理重点,全面实施安全风险分级分类管理,以原材料控制、施工工艺等为重点,加强质量安全管理。

  2.实行“红线”管理。要将结构物沉降评估达标、桥梁收缩徐变达标、锁定轨温达标、联调联试达标、工序达标(上一道工序未验收签认不得进入下一道工序)等作为质量“红线”,将高风险工点安全专项方案未经批准不得开工、既有线施工方案未经批准各种程序未履行不得开工、隧道安全步距超标和擅自改变开挖方法的必须停工作为安全“红线”,对纳入“红线”的工作要从严进行管理,突破“红线”的要坚决停工,严肃处理,并赔偿经济损失。

  3.严肃处理违规行为。对铁路建设中的违法违规行为,要严格按国家和铁道部规定进行处理;对参建单位要采用行政和市场手段进行处罚,对工程质量安全、转包及违法分包、弄虚作假、偷工减料、转移挪用建设资金等问题严肃处理,对违规企业及人员要坚决清出铁路建设市场,依法追究责任。

  五、管理先进,推进有效

  又好又快推进铁路建设,必须以铁路建设项目标准化管理为抓手,全面提高工程质量、施工安全和建设管理总体水平。当前,要重点抓好以下几项工作。

  1.要加强政策引导和统筹规划。铁道部有关部门单位协会要按照职责及分工,进一步清理完善技术标准、管理标准和作业标准;要统筹规划,按照铁道部确定的工作思路,切实加强政策引导和组织指导工作;要以机械化、工厂化、专业化、信息化为主要支撑,组织制订建设单位现场检查标准,补充完善单位工程(单体工程)开工条件,形成全路统一的参建单位考核标准;组织制订首件工程认可制度,提高施工作业指导书编制水平;对标准化管理工作进行指导、检查、考核。

  2.深入推进建设单位标准化管理。推进建设项目标准化管理,建设单位处于核心位置,必须按照“事事有流程、事事有标准、事事有责任人”细化完善管理制度,实现闭环管理;要选择配备热心铁路建设,有经验、会管理,有事业心的管理技术人员,按岗位配置人员;要完善现场管理,严格执行单位工程开工审查制度,规范现场检查,以过程管理标准化保证质量、安全、工期、投资、环保,确保建设队伍稳定和廉洁,全面实现建设目标。

  3.全面推进建设项目标准化管理。要在建设单位标准化管理的基础上,推进勘察设计、施工、监理工作标准化管理,全面推进标准化项目部、标准化监理部、标准化配合组建设;要将施工作业指导书作为现场作业的依据,将标准化管理落实在现场,落实到作业层,落实到作业面,落实到作业人员,全面实施标准化作业,建设标准化工地;要推行标准化设计,实现现场配合标准化;要提高监理工作质量,实现监理工作标准化,实现项目标准化管理目标。

  4.加快推行架子队管理。架子队是标准化管理的重要内容,是保证工程质量、保证施工安全、维护稳定、提高施工企业素质的重要措施,建设单位必须提高对实施架子队管理的认识,要在施工组织设计文件中明确必须使用架子队的范围,并纳入招标文件;要在审查单位工程(单体工程)开工条件时审查架子队的组建情况,需要架子队施工而没有组建架子队的,不得批准开工;要对架子队作业情况进行检查,指导施工单位完善架子队管理,将架子队使用情况纳入施工单位考核,通过推行架子队劳动组织模式,切实提高现场作业控制水平。

  六、维护稳定,保证廉洁

  实现铁路建设稳定、廉洁是铁路建设顺利实施的基础,建设单位及参建单位要将稳定、廉洁作为建设综合控制目标的重要内容,切实加强管理,做好预防和防范工作。

  1.认真做好维稳工作。各单位要认真贯彻落实铁道部关于做好维护稳定工作的文件要求,切实落实维稳工作责任。关心职工生产生活和职工利益,妥善处理单位内部问题;依法合规做好征地拆迁工作以及其他涉及人民群众利益的事宜,维护承建单位和农民工的合法权益。做好不稳定因素排查工作,妥善处置和化解各种矛盾,从源头上预防和减少矛盾纠纷,防止群体性、突发性事件发生,形成良好的环境。

  2.切实搞好廉政建设。各单位要认真贯彻部党组的工作部署,切实抓好反腐倡廉建设和领导干部廉洁从政各项规定的落实,深入开展工程建设重点领域专项治理工作,做好招投标监管工作,从源头上防治腐败问题发生。要认真做好重点环节廉政风险防范工作,建立以“岗位为点、程序为线、制度为面”的廉政风险防控机制,完善廉政制度,细化防控措施,明确岗位职责,加强廉政教育。要加大案件以及违规违纪、失信行为查处惩罚力度,实施对监督者的再监督。

  中华人民共和国铁道部

  二〇一一年六月九日

 
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