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政府招标采购必须明确质量标准这根“硬杠杠”
2012-07-03 15:10:00      中国经济导报网

  政府招标采购必须明确质量标准这根“硬杠杠”

  ――对南京“天价路牌”的法律分析

  何红锋

  为了以更好的城市形象迎接2014年青奥会,南京拟用上亿元更换3万余块新路名牌,平均一块路牌花费3000元。2011年7月,进行了小范围的试点,327块路名牌共花费97.8万元,平均价格为2792元,利润为81.9元。南京市道路路名牌归属城管局市政设施养护处。

  这起被网民称为“天价路牌”的事件曝光后,引发社会各界广泛关注。但南京市城管局市政设施综合养护处处长奚晖表示,更换路名牌是严格按照国家颁布的相关标准进行的,首批327块路名牌的试点也进行了充分的招投标,已是最大可能地压低成本,不存在“天价”问题,更不会有腐败。奚晖解释说:“我们在招标中只能提要求,但不指定品牌。中标商提供的产品质量还是比较高的,因此价格也比较高。”

  从这一解释看,招标文件并没有规定刚性的质量要求,甚至没有提出具体的质量要求,因为只有这样才会出现“产品质量还是比较高的,因此价格也比较高”的结果。对此说法,笔者并不认同。

  招标采购必须有明确的质量标准

  在政府采购中,对包括货物、工程和服务在内的政府采购对象的特定要求可以笼统地称为技术规格要求。广义上讲,技术规格旨在说明拟购产品或服务的特征,诸如质量、性能、体积、符号、术语、包装、标志及标签、生产工艺与方法以及与采购实体规定的合格评定程序有关的要求,其中,最重要的技术规格是对质量的要求。对不同的采购对象可以从多个不同的方面来进行描述。

  技术规格的确定在政府采购中作用和意义都十分重大。“招标人应当根据招标项目的特点和需要编制招标文件,招标文件应载明招标项目中每个标段或标包的各项使用要求、技术标准、技术参数等各项技术要求”。

  在招标文件中,不提出质量要求是不能想象的。如果采购人或者代理机构确实不知道应该采购什么样质量标准的对象,应该通过咨询专业人士或者机构,明确采购的质量标准。也可以采用两阶段招标程序,先确定技术规格,《工程建设项目货物招标投标办法》第31条规定的方法可以参考:“对无法精确拟定其技术规格的货物,招标人可以采用两阶段招标程序。在第一阶段,招标人可以首先要求潜在投标人提交技术建议,详细阐明货物的技术规格、质量和其他特性。招标人可以与投标人就其建议的内容进行协商和讨论,达成一个统一的技术规格后编制招标文件。在第二阶段,招标人应当向第一阶段提交了技术建议的投标人提供包含统一技术规格的正式招标文件,投标人根据正式招标文件的要求提交包括价格在内的最后投标文件。”

  因此,如果南京的路牌采购中没有规定明确的质量要求,是不符合招标采购制度的基本要求的。

  招标采购的质量要求应为刚性

  值得讨论的问题是,采购时能否规定最低的质量要求,在评标时鼓励投标人在这个最低要求之上提高质量要求?笔者的观点是否定的。这种鼓励投标人提高质量标准的具体操作方法是:在采用最低评标价法时,对投标人提高的质量标准扣减评标价;在采用综合评分法时,对投标人提高的质量标准加分。于是,就有可能出现“产品质量还是比较高的,因此价格也比较高”的结果。

  在使用财政性资金的采购中,应当尽量节约资金,质量、功能等应当以够用为原则。中央财经大学徐焕东教授曾撰文指出:“在政府采购事业中,最大的节约就是符合必要功能要求;最大的浪费是偏离了“必要功能”这个重心,采购了“多余功能”和“不必要功能”。

  笔者非常赞成这一观点。比如,政府采购汽车时,能否提出最低要求,然后鼓励供应商提高标准呢?答案当然是否定的,否则就属于超标采购了。有的人可能会认为汽车是一个特例,对于其他的采购、尤其是工程采购,应当鼓励提高质量标准。

  其实,在质量标准方面的要求上,汽车代表了政府采购中一种普遍的要求。即使是工程采购,也不应该鼓励提高标准。

  因此,政府采购中,质量标准应当是刚性的,在评标时不应当鼓励提高质量标准。当然,招标文件要求的质量标准要符合国家规定,低于国家规定标准的投标文件应当被淘汰。但如果投标文件提出了高于招标文件的质量标准,不应当因此而被淘汰,在评标时也不应当加分或者扣减评标价。在这样的采购中,不可能出现“产品质量还是比较高的,因此价格也比较高”的结果。

  按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的规定,有“性价比法”这一评标方法。按照这一方法评标,便有可能出现“产品质量还是比较高的,因此价格也比较高”的结果。

  但是,在《招标投标法》这一体系之中,并没有这一评标方法。笔者对这一评标方法是持批评态度的。因为这一评标方法使用的前提是性能(质量)要求是不明确的,至少是非刚性的。如前所述,这是不符合招标制度的基本要求的。举个极端的例子,当采购人准备去买一辆汽车时,他可能买回一辆夏利,也可能买回一辆宝马,因为夏利和宝马的性价比可能是相近的。这样的结果对于花纳税人的钱的采购活动,是十分荒唐的。

  需要说明的是,在国务院法制办公布的《政府采购法实施条例(征求意见稿)》中,已经删除了这一评标方法。

  最终结算价应依据投标报价

  奚晖还解释说:“因为是试点,在合同当中做了一个额外的约定,要求有第三方审计,最终决算价以第三方审计为准,”,“估计还会有所下降”。

  按照这样的解释,虽然有投标报价,也就是目前订立的合同价,但将来结算时并不依据投标报价。按照《招标投标法》的规定,双方应当按照招标文件和中标人的投标文件订立合同,当然也要按照合同订立的价格进行结算和决算。否则,按照招标投标确定的合同价便没有任何意义。

  首先,这对其他投标人是一种不公平。如果投标人知道其报价最终与结算、决算无关,肯定会按照最能够中标的条件报价,根本不必考虑自己的成本。如果这样,价格在本次招标中就成为没有任何意义的内容,这在招标中是不可想象的,因为已经没有必要进行报价了。这样的条件不可能出现在招标文件中。但同时,在双方订立的合同中又约定了这样的条款,按照《招标投标法》的规定,合同中约定的内容又应当在招标文件中有体现,合同内容应当是招标文件明确的,或者是招标文件要求投标文件明确的。这样,对于抱着公平竞争态度参与竞争的投标人是不公平的。

  其次,如果投标报价没有约束力,将来的决算价既存在下降的可能,也存在上升的可能。但有一点是肯定的,中标人将肯定会盈利,而不会亏损。在建设工程合同管理理论中,能够确保承包商不亏的合同被称为成本加酬金合同,这类合同只适用于风险特别大、特别紧急的项目,如抢险救灾项目。但同时,这类项目是不适合采用招标方式确定中标人的。

  特别要指出的是,最终决算价以第三方审计为准,以这种方式进行结算和决算,是存在价格高于投标报价的可能性的。特别在我国目前市场诚信缺失、会计制度约束力较差的情况下,中标人把成本做得高一些并不是难事。

  总之,不以投标报价作为结算和决算依据,既不符合招标投标的基本要求,也可能出现对中标人更为有利的结算结果。南京路牌采购虽然是通过招标投标进行采购的,但这一招标违反了招标投标的基本原则和要求。

  (作者系南开大学法学院教授、博士生导师)

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