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苏黔两省处罚违规举债市县 地方政府财政平衡压力仍存
2018-01-10 00:00:00      中国经济导报


明明

    2017年12月22日,财政部网站公布了江苏省和贵州省对两地总计20个县(市、区)违法违规举债担保的问责结果,对72个相关负责人给予不同程度的处分。其中,多个区县违规案例在2017年上半年中有所处罚,不过落实到大规模的人事处罚这还是第一次。
    2017年12月23日,审计署网站披露,相关地方通过终止或修改协议、撤销承诺函及提前偿还等方式整改253.5亿元;对其余283.69亿元违规举债余额,相关地区与债权人进行协商,制定了整改方案。
    这标志着,对地方政府债务的管控已经落实到了人事层面,预计未来落地将进一步加速。落实到城投债投资上,核心平台实质性风险不大,但是区域排名靠后的众多次要平台有一定的尾部风险。
    信用甄别上,区域内排名的权重要大于区域经济的权重,更关注主体本身的业务以及重要性,弱化相关区域经济基本面,区域内排名顺位较高平台风险仍然并不大,对于区域内地位排名靠后平台,尤其是经济发达地区的靠后区县平台,需要有所谨慎。

    江苏处罚相关责任人力度大于贵州

    从本轮处罚的特点可以看出,江苏严厉和贵州相对严厉又有所克制。虽然贵州与江苏都遭受处罚,但是明显江苏省的处罚范围更广,力度更强。
    江苏:处罚涉及15个县(市、区)共32个项目,共计57人次,估算涉及21个在公开市场发行过债券的平台。其中,7名区县级负责人受到行政开除处分,2名撤职,行政降级、记大过、约谈等有50人次。
    贵州:5个县(市、区),共计13人次,估算涉及9个在公开市场发行过债券的平台,数量较江苏少,当然也有一部分分母效应。贵州平台总数量毕竟少于江苏,而且大规模发债也是近两年的事情,问题积累的时间较江苏少一些,这也是我们认为贵州省核心平台相对优势较强的原因之一。
    贵州处罚的相关责任人中,并未有江苏那样比较严重的行政开除,最严重的有4名行政记过,其余9人为不同程度较轻的处罚,如降级、记过、约谈、撤职、通报批评等。
    江苏省经济基本面虽然良好,但是债务积弊也较多,过去高负债、高发展的经济模式似乎遇到了拐点。2017年各地级市财政收入大规模下滑也体现了这一点,虽然各地级市一般预算与税收收入大幅下滑有营改增的成分在里面,但是经过测算,营改增似乎也难以解释所有的下滑。
    值得一提的是,本轮对江苏省违规举债的处罚,时间区间为2015~2016年,并未有2017年的新案例,一方面也说明了区域对于新增债务较强的控制力,这也是2017年市场普遍感受到当地城投融资系统性收紧的根本原因,诸多非标到期后,由于各式各样的窗口指导等,金融机构存续出现压力,连带市场恐慌。

    经济欠发达地区的核心平台要优于经济发达地区次要平台

    江苏与贵州城投平台向来是市场讨论的热点,相对于内蒙古与东北区域城投,此两省的分歧更大。有一种观点认为,江苏省整体经济内生动力强,即便负债率高企,地方政府手中能动用的牌也很多,所以其中的弱区县仍然被区域内强经济所保证,而贵州省经济存量实力有限,债务负担与债务增速甚至高于江苏省,整体风险高于江苏。
    而我们一贯的观点是,如果不是完全回避这两省的平台债,以两省的比较视角来看,贵州省的市级重要平台要优于江苏地区的区县类平台,尽管这些区县的经济实力甚至高于贵州地级市。
    第一,政策最终理想是完全取消平台,最终演化为各市级地方政府发行一般债券与专项债券的模式,各个平台成为综合控股公司。不过中短期内,城投平台作为灵活的地方政府融资渠道,“一刀切”取消是比较难的,理想的路径便是逐步收缩。
    第二,在未来城投债整体缩量、平台数量收缩的背景下,每个区域的平台数量势必收缩,而收缩的过程,类似于龙头集中的逻辑,那么区域内不重要的平台将会面临再调整与区域经济支持的减弱,尤其是定位模糊的区县平台。
    第三,地方政府财力有限,中央关于遏制城投违规举债的政策频频下发,地方政府对于城投平台的支持势必考虑“成本”与“收益”,“收益”是维持区域融资的良好形象,而“成本”便是区域内真金白银的付出,甚至是相关负责人不同程度的处分。而从2017年初到现在频频出现的人事处罚,尤其是本轮江苏、贵州处罚了将近70人次的区县级领导,让救助的成本又大幅抬升。
    区域经济好,并不会一定传导到对平台的支持力度大,政策落地力度和具体形式是因城而异的,发达地区低层级、次要平台资质弱于经济欠发达地区的地级市核心平台。旗下平台较多的地区中,公益性较差、顺位相对靠后的平台(近似于普通国有企业资质)在未来的调整中是否能得到有力的支持还有待商榷。但是,我们认为地级市的核心重要平台在中期内仍然相对安全。
    首先,江苏各地级市旗下平台众多,对于单个小平台依赖程度很低。与此同时,区域金融实力较强,当地银行资金实力强,在政府的有力协调下,即便是有形象上的损失,维持核心平台的融资机能还有空间。所以,对经济发达地区的弱平台,我们认为支持反而会更少。
    其次,贵州视角,未来仍然依靠大量固定资产投资补短板来驱动经济,扶贫、棚改等任务也是未来多年地方政府工作的重中之重,而区域内金融实力有限,对于公开市场债券融资相对依赖,所以各级政府与相关核心平台互相支持的联系,势必更加紧密。
    (作者系中信证券固定收益首席分析师)

【期号:3203】【版面:07】【作者:明明】打印本页
 
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