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相对谨慎 厚积薄发
从暂缓CCER看全国碳市场启动
2017-04-07 00:00:00      中国经济导报

 


中国经济导报记者|公欣

    近日,国家发展改革委发布公告,暂缓了温室气体自愿减排交易方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构备案申请的受理。
    在一些来自地方碳排放交易所的业内人士看来,国家发展改革委的这一“暂缓”动作,一方面是为了解决碳排放权交易市场(以下简称“碳市场”)切实存在的某些问题,另一方面则与今年即将启动全国碳市场有着紧密联系。
    显而易见,这一“暂缓”动作会给CCER(全称Chinese Certified Emis-sion Reduction,即中国核证减排量)交易市场带来或多或少的影响。根据上周碳市场交易价格周报显示,即便是周成交量和累计成交量均遥遥领先的上海,在国家发展改革委关于暂缓受理CCER备案申请的公告发布后,其价格跌至15元/吨以下;而北京甚至低于10元/吨。有专家分析,价格下跌的主要原因是受该公告及其他相关政策的影响,公众对未来CCER可用性的预期下降。
    历经三年七地的碳排放权交易试点,目前碳市场总体平稳运行,但在一些从事碳交易的人士看来,碳市场中价格、交易量、配额发放以及CCER项目的使用等,依然存在不少亟待解决的问题。而全国碳市场的启动,则依然面临挑战。

“暂缓”受理事出有因

    据中国自愿减排交易信息平台公布的信息,截止到2017年3月13日,中国自愿减排交易信息平台累计公示CCER审定项目2852个,减排量备案项目为234个,减排量备案项目总减排量约为5000万吨,按全国碳市场配额总量40亿吨计算,占全国碳市场配额总量的1.3%。
    原本,有来自全国多个省份的592个CCER项目,在等待着国家发展改革委的备案。在国家发展改革委近日公示的一份“申请事项清单”中可以看到,这些项目来源广泛,既有来自河南省新县的植树造林项目,也有来自贵州省安顺市的农村沼气利用项目,还有更多的是来自全国各地的光伏电站、风电场、生物质发电这样的发电项目。它们的共同特点是通过利用某种技术,减少了温室气体的排放。这样的减排项目经过第三方核证机构核证出具体的减排量并最终被国家发展改革委获批之后,将成为可盈利的项目,进入碳排放权交易市场中进行交易。
    3月17日,一则来自国家发展改革委的“暂缓受理”公告,让这592个项目的备案一事暂时搁置了起来。该公告称,国家发展改革委正在组织修订应用了4年多的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。根据公告,在上述《暂行办法》施行中存在着温室气体自愿减排交易量小、个别项目不够规范等问题。《暂行办法》修订完成并发布后,将依据新办法受理相关申请。
    据受访专家介绍,当前碳交易试点市场在使用CCER抵消履约过程中,有部分试点地区出于保护配额市场和促进地方CCER消纳的原因,对CCER抵消比例和CCER项目产生地区都设置诸多限制,进一步压缩了CCER生存空间。例如,广东省规定可抵消的配额比例是10%。
    “国家想做的也许不是促进交易,可能是要限制项目备案,增加一些限制性的条件来减少供给。”业内人士表示,这一方面是基于市场上CCER项目的供应量的确太多,另一方面则是由于CCER的需求量有限。
    有专家表示,即便交易量较小加上供大于求,CCER项目依然层出不穷,这很大程度上是基于对市场的预期。按照北京5%的配额比例可以用CCER来抵消,未来全国市场预计能达到每年40亿吨以上的碳交易总量,这意味着每年将产生多达2亿吨的CCER项目容量。基于这样的预期,CCER项目的开发热情始终较高。
    毫无疑问的是,本次放缓举措将会一定程度上阻碍新的适用于2016年度履约的CCER被签发。虽然有受访专家曾预计,对于CCER供给过量的试点地区,比如上海,CCER价格将会保持现有水平,但从现实状况来看,情况并非如此。据碳市场交易价格周报显示,上周上海价格跌至15元/吨以下;而北京甚至低于10元/吨。不过,对于使用CCER抵消限制严格的试点地区,专家表示CCER价格或将在短期内上涨。

多管齐下解决CCER交易难题

    2011年,国家发展改革委发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》,正式批准上海、北京、广东、深圳、天津、湖北、重庆等七省市开展碳交易试点工作,并于2013年正式启动试点。这些试点地区的重点排放单位每年应向所在地的省级碳交易主管部门提交不少于其上年度经确认排放量的排放配额,履行上年度的配额清缴义务(即“履约”)。与此同时,排放单位可按照有关规定,使用国家核证自愿减排量(CCER)来抵消其部分经确认的碳排放量。
    3年多时间里,7个碳交易试点地区开展了完整试点,全国碳市场交易日趋活跃,规模逐步扩大。根据《北京碳市场年度报告2016》,截至2016年12月31日,七省市试点碳市场累计成交量1.6亿吨,累计成交额近25亿元。其中,2016年包括福建在内的各省市二级市场,线上线下共成交碳配额现货接近6400万吨,较2015年交易总量增长约80%;交易额约10.45亿元,较2015年增长近22.1%。
    尽管七省市碳市场试点总体平稳有效,但配套制度建设还不尽完善,市场交易主要集中在履约期,交易标的以配额为主,可用于抵消的CCER使用欠佳。据了解,在2016年履约期,用于抵消的CCER数量不到800万吨,远低于各地试点抵消管理办法中规定的比例。部分试点地区的CCER抵消管理办法政策缺乏连续性和稳定性,造成市场及控排企业不能准确判断CCER能否用于后续履约使用。同时,部分试点地区的CCER抵消管理办法出台时间仓促,市场及控排企业没有充足时间来应对政策变化。
    对此,为避免前期试点市场出现的问题再度出现、优化CCER的抵消使用,全国政协委员、汉能控股集团董事局主席李河君建议,国家在配额发放时应统筹考虑配额和CCER总量;CCER抵消管理办法由国家统一制定,并保持政策的连续性和稳定性,相关政策要留有适当的过渡期,给市场充足的应对时间;适当简化CCER项目审批流程,缩短项目申报周期;在全国统一碳排放权交易市场下,CCER抵消应消除地域割裂影响,可在全国范围内使用;CCER抵消规则尽量简单明了,并鼓励新能源、农业、林业和低碳环保类CCER抵消使用;CCER抵消比例维持在配额总量的5%~10%。
    “我国其实拥有丰富的碳减排量资源。”李河君表示,近年来,我国新能源开发利用尤其是国内光伏市场发展迅速,以分布式太阳能发电、农村沼气、新能源汽车为代表的新能源终端利用方式和利用量逐年扩大。这些以家庭为单位的微型新能源项目虽然单体量较小,但由于数量庞大,如果充分利用起来,其产生的CCER量将达数亿吨,价值数十亿元人民币。“这是一个不可忽视的巨大市场”。
    
全国碳市场:相关部门积极应对厚积薄发

    CCER交易是形成全国统一碳市场的纽带。从国外碳市场经验看,合理规划自愿减排项目开发进程、引导自愿减排量有序进入配额市场、平滑减排量供给的时间分布,是平抑市场冲击、保持自愿减排市场长期、有序、可持续发展的重要途径。因此,我国碳市场在试点阶段,便对CCER的使用设置了一些限制,旨在避免CCER不可控的供给对碳市场造成的冲击。不难发现,此次“暂缓”受理CCER项目备案等动作显示,相关部门对全国碳市场初期仍相对谨慎,以“稳”字为主,确保碳市场从试点平稳过渡到全国市场。
    相关受访专家认为,暂停使用《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》,与全国碳排放权交易市场的行将启动也存在着关联。通过修订相关内容,让CCER市场能够更好地适应全国碳排放市场的运行。
    “从碳排放配额起步,这是‘规定动作’,毕竟启动全国统一的碳市场存在不确定性,什么都做万一出现失控情况对建立那么大的碳市场是十分不利的,也是谁都不希望的。”国务院发展研究中心社会发展研究部研究员周宏春认为,条件成熟后增加符合条件的CCER是“自选动作”,不仅可以丰富市场产品,也可以在前期试验、积累经验的基础上,更好地发挥市场配置资源的决定性作用。
    而根据北京环境交易所的相关报告,未来全国碳市场预计将形成“1+3+N”的法规体系,即以《碳排放权交易管理条例》为中心,配套《企业碳排放报告管理办法》、《第三方核查机构管理办法》、《市场交易管理办法》等管理办法和一系列的实施细则。而目前作为碳市场“根本大法”的《碳排放权交易管理条例》即将进入立法程序。据悉,国家发展改革委已起草完成了配套管理办法的初稿,并将开展利益相关方征询和实地调研,完善相关的配套细则。
    不过,对于全国碳市场何时条件成熟,目前相关部门并未有确切说法。按照国家发展改革委等相关部门最近透露的规划,或期望全国碳市场在2020年达到成熟市场,如果依此认定CCER被允可进入的时点,本次政策变动将影响着本已形成的市场基础。
    来自湖北碳排放权交易中心的分析师徐渭认为,待全国市场启动之后,在执行操作的层面,各地方发展改革委可能会有一定的差异,但总体方针的正确性应该可以确保执行效果不会出现太大偏差。事实上,相关部门在碳交易市场建设的顶层设计上非常努力,从上述《暂行办法》的修正可以
看出对于碳排放交易相关问题的积极应对态度。

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【期号:3053】【版面:B05】【作者:公欣】打印本页
 
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