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《土壤污染防治法》:“迟来”为哪般?“最强”强在哪?
2018-09-20 00:00:00      中国经济导报

 


中国经济导报记者|白雪

    土壤污染关乎食品安全、健康安全和环境安全,但由于其隐蔽性、滞后性和累积性,对其规制的法律出台,相对于我国最早的污染防治领域的立法,即1984的《水污染防治法》,整整“晚”了34年。从列入立法规划到出台,历时5年。近日十三届全国人大常委会第五次会议表决通过了《土壤污染防治法》,该法将于2019年1月1日起施行。
    中国经济导报记者在采访中了解到,《土壤污染防治法》既解决了土壤污染无人担责和污染防治工作无人负责的情况,明确了政府、企业、公众土壤污染防治的一般性义务和法定责任,又解决了土壤污染防治工作凌乱无序的问题,根据土地的类型化特征设置了不同的风险管控和修复制度。同时,还明确了土壤修复的资金来源等问题。
    
为何会比《水污染防治法》“迟到”34年?

    土壤是食物的培养基,人类一切食物归根结底来自土壤,土壤重金属超标、抗生素残留,最终将通过食物链威胁人类健康。浙江大学公共政策研究院客座研究员夏学民在接受中国经济导报记者采访时表示,土壤污染防治工作和空气污染、水污染防治一样重要。那么为什么《土壤污染防治法》比《水污染防治法》“迟到”了30多年?夏学民认为,这完全是因为土壤污染防治的复杂性造成的。
    土地有双重属性,首先土壤是植物和动物生长的直接温床,其次土地是动植物和人类生存的空间。由于我国对土地实行用途管制,土地性质区分为国有土地和农村集体所有土地,按用途区分为农用地、工业用地、商业综合用地和住宅用地。“因此,对不同性质土地上土壤的污染防治和管控,就变得比较复杂,责任主体、污染物、污染标准、防控与治理污染的手段都较多样,给这一问题的解决增加了难度。”夏学民表示。
    由此看来,与大气污染、水污染相比,土壤污染防治法似乎更急需出台。知名经济学者、财经评论人郭凡礼在接受中国经济导报记者采访时表示,目前我国大陆受重金属污染的耕地面积近2000万公顷,约占耕地总面积的1/5,土壤污染使全国农业粮食减产超过1300万吨,因其他类型的污染所导致的经济损失难以估计。流域性/区域性土壤污染态势凸显,影响区域生态建设和国家环境外交。
    在郭凡礼看来,《土壤污染防治法》填补了我国环境污染防治法律体系缺失的关键部分,将食品安全、公众健康和环境安全统筹协调,大大提升了我国环境保护立法的水平和层次。

“最强”污染防治法强在哪儿?

    《土壤污染防治法》出台后,被很多业内人士认为是“最强”污染防治法。郭凡礼认为,“最强”一方面体现在对土壤污染的风险管控和修复这一块,另一方面是对污染责任人追究这部分。这部法律的很多条款都非常超前,主要强调土地的安全利用,会让污染责任人做风险管控和修复。而土壤污染修复的义务是从调查开始的,调查发现污染,进一步风险管控,然后进行修复,包括政府的责任、使用权人的责任、污染人的责任还有农用地上农民的责任都有详尽的划分。
    重庆大学法学院副教授杜辉在接受中国经济导报记者采访时表示,“最强”体现在:第一,明确了政府的土壤污染防治责任,实行土壤污染防治目标责任制和考核评价制度,加大了政府问责力度,强化了部门联动机制。第二,明确了不同情形下的土壤污染责任人和责任形式。第三,为了增强对风险管控、修复活动效果的监督,建立了全国土壤环境信息平台和土壤环境信息共享机制。第四,土壤有毒有害物质的防控和重点监管单位管控制度。第五,建立了类型化的土壤污染风险管控和修复制度。第六,借鉴域外的先进经验,建立了土壤污染防治基金制度。第七,明确要求建立土壤污染防治标准体系和土壤污染状况监测制度。
    此外,有观点可能会认为《土壤污染防治法》中对土壤污染行为的处罚力度小,对行政罚款没有规定特别巨大的数额,事实上让责任人做风险管控和修复,就是一笔特别大的支出。行政处罚是在这个基础之上再做处罚。相关专家指出,《土壤污染防治法》没有把主要责任通过行政处罚的形式让污染责任人承担。“单单看处罚,可能会觉得土壤污染防治法处罚的力度小,但是,我们的重点是要求他们去做土壤污染修复工作。”
    
省级土壤污染防治基金亮点在哪里?

    在各位受访专家看来,《土壤污染防治法》亮点颇多。比如杜辉就认为,《土壤污染防治法》最大亮点体现在注重风险预防,重点防控生态风险和公众健康风险,一方面立足于前端的“防”,加强对尚未污染土壤的保护;另一方面加强后端的“防”,采取有效措施防止已被污染的土壤侵害公众健康,由此形成了全链条性的管控和责任体系。
    在郭凡礼看来,“亮点首先体现在《土壤污染防治法》确保追责有方向。其次,根据不同类型土地的特点,分设专章规定了农用地和建设用地的土壤污染风险管控和修复,设置了不同的制度和措施。”
    土壤污染修复需要大量的资金,郭凡礼认为,《土壤污染防治法》专设了土壤污染防治经济措施一章,规定通过多种渠道、多种方式解决土壤污染资金问题也是值得一提的亮点之一。
    中国经济导报记者在采访中了解到,《土壤污染防治法》的基金分两类,一类是中央土壤污染防治专项资金,另一类是省级土壤污染防治基金。除了中央专项资金,《土壤污染防治法》还提出设立省级土壤污染防治基金,有何重要意义呢?
    杜辉告诉中国经济导报记者,“设立省级土壤污染防治基金一方面是为了加强土壤污染防治的绩效管理,确保基金使用的效益符合地方土壤污染的实际状况,另一方面也有利于加强地方政府与社会资本的合作,更便利于土壤污染防治的市场化运作,发挥地方的主动性和能动性。”
    这一问题在夏学民看来,实质上就是从法律上明确了省级人民政府的主体责任,结合《环境保护税法》的相关规定——环保税的税率由省级人民政府根据实际情况自行调整,因此土壤污染防治基金的设立以及收费费率,要统筹考虑环保税税率,既要做到收支平衡,更要确保防治污染的价值导向。
    
哪些行业企业要做好准备?

    《土壤污染防治法》正式实施后将对哪些行业企业产生重大影响?
    据介绍,依据《工矿用地土壤环境管理办法(试行)》,土壤污染重点监管单位主要包括以下行业企业:有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业中纳入排污许可重点管理的企业;有色金属矿采选、石油开采行业规模以上企业;以及其他根据有关规定纳入土壤环境污染重点监管单位名录的企事业单位。
    当然,除了上述行业之外,存在有毒有害物质的储罐、管道或者建设有污水处理池、应急池、固体废物处置设施等存在土壤污染风险设施的企业也将会纳入土壤环境污染重点监管单位名录管理。例如危险废物经营单位、垃圾填埋场、垃圾焚烧设施、污水集中处理设施、危险化学品储存设施、原油储运管道设施、加油站、尾矿库等。
    除了这些行业企业要做好准备外,受访专家表示,《土壤污染防治法》正式实施后本身也会面临一系列的挑战。
    郭凡礼表示,首先会遇到的问题是缺少配套法律制度。土壤污染防治法刚刚出炉,我国的土壤污染治理工作也比较落后,土壤污染防治标准体系建设尚未完善,土壤污染防治法还缺少大量配套制度。
    对此,夏学民举例说,例如,在农用地上,基本农田保护区的土壤污染标准要十分严格,化肥农药的使用要从紧;畜牧养殖用地的土壤,要注意防控排泄物的污染源。又如,在工业用地上,要结合固体废弃物控制,制定相互衔接的排污和治理标准。再比如,空气污染、水污染和土壤污染是自然而然相互牵扯的,这就需要三种污染源的检测标准做到相互衔接,不能自相矛盾。
    关于这一问题,杜辉从宏观、中观、微观三个方面做了具体的分析:宏观层面,会对地方的营商环境造成一定程度影响,需要协调好绿色发展和生态优先的关系。中观层面是在考验地方政府的履责能力,尤其是生态环境、农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门的协作能力和执法能力。微观层面,部分新设制度尽管亮点频频,但只是原则性或者方向性要求,还需要在具体操作中予以细化,比如基金如何建立和运行等。

【期号:3339】【版面:10】【作者:白雪】打印本页
 
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