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环保PPP签约率不高 三问题待解
2015-05-23 00:00:00      中国经济导报


中国经济导报记者|白雪

    据国家发展改革委投资司数据显示,全国PPP签约率目前大概在10%~20%左右,签约率不算高。国家发展改革委投资所投资体制政策研究室主任吴亚平认为,造成签约率低的主要原因是,投资者的风险没有得到有效分担,或者认为政府的诚信不够。如果投资者的风险不能得到有效分担,投资者要求的回报就高,地方政府又不愿承担这么高的成本,所以就谈不拢。
    据中国经济导报记者了解,环保领域的PPP签约率比全国PPP签约率又要低得多。怎样提高环保领域PPP的签约率?中国经济导报记者进行了采访。

涉及部门太多难协调

    对于环保领域的PPP签约率低的问题,金州环境集团副总裁张恒利在接受中国经济导报记者采访时表示,这中间主要是落实和协调的问题。“一些内容已在条文里明确写出,但如果不落实到执行,就是一句空话。比如说某项目的合同在条文中明确指出发展改革部门有义务进行协调,但实际执行中涉及到很多其他的部门,协调起来很困难。”张恒利说。
    其实,张恒利所说的,在环保之外的其他领域也是存在。“在我国这种多种经济形式并存的国家,各种阶段有不同的法律,每个部门有各自的规章,所以一个合同在执行过程当中,会与所有层面的各级政府部门都会发生关系,很多时候合同里很难符合各行业要求,发生冲突时,作为社会资本方处理问题的难度就比较大,而且作为合同甲方主体即政府方,往往他作为一个部门并没有能力代表所有部门实现承诺,从这个角度看,制度法律层面的冲突还是非常严重的。”张恒利还表示:“我认为PPP这一新的融资方式,在我国因为法制机制不一样,在执行过程中制度也不一样,这种模式到我国后还要本地化,而且这个路很长。”

非经营性项目需创新PPP模式

    在我国,PPP到底是什么?“基础设施和公用事业的特许经营就是中国的PPP。”北京市资略律师事务所合伙人副主任徐向东在接受中国经济导报记者采访时表示,委托运营(Q&M)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)等,都是PPP的具体方式。
    目前,环保领域的原有的BOT已经比较成熟了,作为PPP的一种,BOT必须寻找新的方向。BOT一般都涉及的非经营性项目,就环保领域而言,徐向东说,“我们一般将这样的项目叫区域性PPP项目,是片区或园区的概念,或者是两个项目的复合,具体到环境领域例如污水处理厂加河道。不是单个项目,所以叫区域性PPP项目。而且我认为这些项目肯定是未来的趋势。”
    对于这种趋势未来的发展,政府如何在政策上跟进。徐向东表示,“首先,区域性PPP项目最大的问题就是法律规定的出台,单个项目可以向发展改革部门立项,但如果两个项目绑定作为一个项目的,现在的规定是空白。这是区域性PPP项目面临的很重要的一个问题。其次,绩效考核机制也是一定要有的,考核合格才付钱,考核不合格可以不付钱,每一项付费都有指标,绩效考核的设定需要有专业人员的参与,现在只是刚刚起步。”徐向东认为,未来区域环境服务在环境绩效方面的要求将更加严格。徐向东表示,应将考核和付费两者结合起来,即设计两层付费机制,一类是可行性付费,考察建设中是否遵守各项指标要求;第二类是绩效付费,考察治理效果。

需继续解决相关风险

    去年以来,PPP在环保产业热度持续攀升。发展改革委、财政部纷纷发文落地PPP。国务院总理李克强5月13日主持召开国务院常务会议,部署在交通、环保、医疗、养老等领域,推广政府和社会资本合作(PPP)模式。环保产业如何抓住PPP的机遇,除了解决上述问题及找准发展方向外,还需要注意哪些问题呢?
    薛涛表示,首先不要过分地强调回报。他说:“未来环境绩效服务一定更复杂,如果想着暴利、投机,最后结果只能是两败俱伤。”张恒利也表示,政府做PPP绝不能只为了赚钱,例如区域环境综合治理,PPP切入到其中,就不能过分地强调回报。
    采访中,相关人士也提到要了解相关风险,比如PPP项目中中可能存在着项目建设风险、经营管理风险、增信措施落实风险、财政可承受能力风险、信用风险、国有股权转让的法律风险等。不过,徐向东称,今年PPP项目实践与法律冲突的问题会得到初步解决。PPP项目实践中的土地、税收等问题,也已引起相关部门的重视,并会积极研究解决之道。另外,金融机构今年也会大举进入PPP领域,PPP项目的融资方式也一定会有大的突破。

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【期号:2698】【版面:C01】【作者:白雪】打印本页
 
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