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新形势下《海洋环境保护法》需要大修
2015-05-30 00:00:00      中国经济导报


常纪文

    《海洋环境保护法》于1982年8月23日由全国人民代表大会常务委员会通过。该法曾于1999年12月25日修订,自2000年4月1日起施行;3个条款于2013年12月28日被修正。由于该法制定于计划经济时代,修订于市场经济蓬勃发展的早期,既不可能预计目前海洋开发利用的广度和强度,也不可能预测海洋环境污染和生态破坏日益严重的局面,因此很难适应经济和社会可持续发展的需要,需要修改。

    处理好《海洋环境保护法》与《环境保护法》

    在立法关系和立法定位方面,应当处理好《海洋环境保护法》与《环境保护法》的关系。后者是生态环境保护领域的基础性综合法律,前者是海洋生态环境保护领域的基础性综合性法律。《环境保护法》虽然是环境保护领域的综合性基础法,适用于所有的自然资源和环境保护领域,但是,因为其仅由全国人大常委会通过,现实作用主要还是作为环境保护部门的执法工具。
    由于环境保护部门的统一监督管理职权一直没有做实,其他自然资源与生态环境保护部门主要还是遵循本部门主导实施的综合性或者专项法律,如水利部门主要还是执行《水法》和《水土保持法》,林业部门主要还是执行《森林法》,渔业部门主要还是执行《渔业法》,国土部门主要还是执行《矿产资源法》和《土地管理法》。如果不是确实缺乏法律调整的手段,其他部门一般不愿意援引《环境保护法》的综合性规定作为执法依据。也就是说,《环境保护法》的现实作用是查漏补缺。为此,《海洋环境保护法》作为与《环境保护法》效力等级相同的法律,其修订时,应当就《环境保护法》没有规定的内容予以补充规定,对于原则性的规定予以具体规定,对于特色性的规定予以充分规定。《海洋环境保护法》此次修订,如能协调《海岛法》《海域使用管理法》等涉及海洋环境保护方面的法律,效果会更好。

就近海与远海等作出专门修改

    在基本策略和基本原则方面,《海洋环境保护法》缺乏相应的规定。《海洋环境保护法》虽然可以沿用《环境保护法》规定的环境保护一般策略和基本原则,但是,海洋环境保护毕竟具有自身的特殊性,其工作策略也具有专业性。为此,该法修订时,应当专门增加一条,就近海与远海、生态保护与污染防治、环境保护与主权维护等作出方法性和思路性的规定,指导海洋环境保护工作的开展,如可以建立环境质量管理为核心的海洋环境保护模式,建立海洋环境污染排放总量动态管理的制度,实行总量与流量管理相结合的管理模式。
    在基本原则方面,如果海洋环境保护确实没有自己独特的基本原则,也可以不写。这样,《环境保护法》的基本原则就可以自动延伸到海洋环境保护工作领域,得到援引。即使这样,《海洋环境保护法》中的具体制度和机制性规定的设计,也要根据《环境保护法》规定的经济社会发展与环境保护相协调、保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责等原则,作出全面的调整,使海洋环境的开发利用既有质量,也有效益。

法律制度与机制作出较大修改

    在法律制度和法律机制方面,《海洋环境保护法》应当在以下几个方面作出较大的修改:其一,建立海洋空间开发利用管控制度,建立海洋生态环境空间管控制度,针对海洋重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定海洋生态保护红线,实行严格保护;优化开发利用布局,实行“多规合一”,促进海洋的合理、有序利用;坚持一岗双责,加强行政绩效考核和生态审计,使海洋环境保护的监管职责融进其他资源与环境监管的工作领域,让海洋环境保护工作得到最大程度的支持。其二,实行海洋环境排污许可证制度,建立以许可证为核心的环境影响评价审批、“三同时”管理、许可申请、许可审批和许可管理的流程管理制度和机制。其三,修改排污费、倾倒费的征缴规定,为环境税的改革留下接口;统一近海与远海的海洋环境质量监测网络,统一监测方法;鼓励海洋环境保护产业的发展。其四,建立海洋环境污染防治与内陆水体环境污染防治衔接或者相统筹的制度,建立陆源污染防治与海洋环境污染防治衔接或者相统筹的制度,从源头预防和治理海洋环境污染。其五,按照谁受益谁补偿、谁损害谁担责、谁投入谁受益的原则,建立海洋生态补偿的机制,多渠道筹集资金,促进海洋生态环境的改善。其六,按照国家治理体系与治理能力现代化的要求,建立和健全海洋信息公开和公众参与的制度和机制,完善公民的生活方式转型规定,允许社会组织、公民和专家发挥难以替代的作用,允许国家购买社会组织的海洋环境保护服务,弥补政府监管的不足。
    (作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长)

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