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废料回收:世界性难题,合作中破解
来自中加、中美废料管理工作会议的报道
2015-06-13 00:00:00      中国经济导报

 

 

 

 


中国经济导报记者|焦玉良

    人类从农耕社会一路走来,经历了工业社会、后工业社会、信息社会,然而,不论社会发展到哪个阶段,废料回收与处理问题都时时相伴。
    与垃圾不同,废料经过加工可以制成可交易的高价值商品,制造商还可以将其作为原料投入于生产新品。废料通常有两大来源,一是生活过程中产生的废料,包括报废汽车、废旧报纸和杂志、废旧电器电子产品、废旧饮料容器,等等;二是生产过程中产生的废料,这部分通常由生产者自己进行回收与处理。
    随着经济的发展和人民生活水平的提高,废料逐年增多,世界各国都面临着变废为宝的挑战,如何在迎接挑战中把握机遇,各国间加强协作的必要性、紧迫性与日俱增。近日,分别在加拿大多伦多市和美国华盛顿市举办的中加、中美废料管理工作会议上,与会各方代表表达了加强废料回收与处理国际合作的愿望,希望借鉴彼此的先进经验改进政策,提高废料回收与处理的利用效率。对于中方而言,甚为重要的共识是,通过立法明确废料回收与处理各相关方责任,尤其是产品生产者必须承担废料回收处理的责任。而在某些回收率低的废料回收过程中,通过设立明确的回收目标,以及规定再生材料在产品生产中的使用比例,以保障该类废料的有效回收,从而促进资源的循环利用。

共同的挑战,交流中的共识

    应北美纸盒包装委员会的邀请,由中国物资再生协会、资源强制回收产业技术创新联盟,国家发展改革委环资司,中国经济导报社,利乐中国有限公司、宜昌力帝环保机械有限公司的相关人员组成的中方代表团,在访问期间,与加拿大和美国相关政府部门、行业协会就废弃物管理制度设计、制度执行情况,以及存在问题等方面内容进行了广泛的交流,并达成了诸多共识。
    中国作为最大的发展中国家,废料回收与处理问题备受关注。
    北美纸盒包装委员会詹森·佩尔茨(Jason Pelz)副会长表示,"不断增加的废弃物总量和资源回收方面的困扰已经成为各国政府所共同面临的最为迫切的难题,为了更好地应对这一全球性挑战,更多对于先进实践和成功经验的交流与分享显得尤为重要。众所周知,中国近期正积极努力出台各项政策和措施来应对废弃物管理体系的挑战,我们也欣喜地看到中国在此方面已经取得了明显而有实质性的进展。期待加拿大、美国的资源回收模式能有助于中国政府进行参考。"
    "我们正在制定包装废弃物管理的政策,需要借鉴国际先进经验。在发展循环经济方面,我们已经与日本、韩国、德国等开展了一系列的合作,与美国在再制造领域也开展了相关合作。"国家发展改革委环资司循环经济发展处处长陆冬森介绍了中国循环经济方面的进展。
   在谈到正在开展的包装废弃物相关政策的制定工作时,他强调对不同的包装废弃物应采取区别对待的政策,因为有些废弃物的残余价值较高,可以弥补一部分回收与处理的成本,还有望发展成为一个新的产业,而价值低的,促进回收与处理应有另外的办法,可以区别对待。
    中国物资再生协会常务副会长、资源强制回收产业技术创新联盟理事长刘强对中国经济导报记者说:"目前废料回收与处理是世界性难题,各国都没有特别成型的模式,需要加强国际间的合作。"
    作为世界上最发达国家政府环境保护部门的负责人,美国环境署分管国家废弃物和应急响应办公室的麦菲·斯坦尼斯洛斯(Mathy Stanislaus)助理署长认为,"废料回收是相当大的难题,全球都是如此。因此,在建设回收基础设施方面就不能单纯依靠某一个主体,必须要有好的机制加强各方面的合作。"而安大略省环境与气候变化部资源回收政策局温蒂·任(Wendy Ren)局长同样认为利益相关方的合作非常重要。她说:"废料回收不仅是环境问题,而且是经济问题。由环保向经济的转变是彻底改变安大略省的一项重要政策。当然,这一政策牵涉到各个方面,让利益相关方都满意并不容易,尤其是出台政策,要求废料生产者切实履行责任,承担废料处理费用时就更是如此,因为这些大企业都有很强的游说议会的能力。"

"蓝箱子"计划:运营资金生产者和政府各负担一半

    在经济社会发展的进程中,加拿大也同样面临着资源回收的挑战和困扰,然而,各个城市全面的废弃物管理体系在上世纪80年代逐步得以建立,费用主要在房产税中进行列支,所有居民在不同废弃物的分类上也得到了良好的培训,并将废弃物分置于3个不同颜色的垃圾桶里。在加拿大,大部分州废弃物的回收率可超过55%,并且近期将最终的废弃物填埋目标设定为不超过30%。
安大略省素有加拿大"经济火车头"的美誉,其GDP占到加拿大的2/5,人口占1/3以上。早在上世纪80年代初,在安大略省基奇纳市,打印纸张和包装废弃物的回收就开始执行"蓝箱子"计划。目前这一计划已经覆盖安大略省97%的家庭,成为北美地区再生资源回收的象征。"蓝箱子"计划运行资金50%由生产者提供,50%由市政资金支付。刘强对此评价说,加拿大的"蓝箱子"计划值得中国借鉴。
    据温蒂·任局长等人的介绍,在管理体制上,加拿大联邦政府只负责跨区域的废料转移,国际协议和危险废弃物管理,联邦层面没有关于再生资源回收利用的主管部门,再生资源回收利用政策由各省自行制定。
    目前,安大略省主要通过环境保护法和废料回收行动来管理废弃物,主要采取填埋方式进行处理,各类填埋厂达到2000多个。家庭废弃物回收主要是采取堆肥和城市回收计划,产业废弃物回收要根据不同废弃物种类与不同回收处理公司签订合同。2014年安大略省回收处理打印纸张和包装废弃物、家庭有害废物、废电子产品和旧轮胎等4类废弃物110万吨,回收处理费高达3亿加元,合15亿元人民币。
    需要说明的是,安大略省的包装废弃物回收政策也在进行调整。作为构想的一部分,安大略省环保部门希望生产者能够承担全部废料回收的责任,以便使生产者在设计产品时尽量延长使用寿命,减少废弃物的产生,提高资源的循环再生利用率。

立法先行,对包装废弃物进行全面管理

    在促进包装废料回收与处理方面,美国的法律制度先行无疑是最重要的经验,考虑到各类包装废料价值的波动性,因此美国对所有包装废料实施了全面的管理,而不仅仅局限于低价值的包装物。
    据麦菲·斯坦尼斯洛斯助理署长等官员的介绍,在管理制度方面,美国的《资源保护与回收法》(RCRA)对固体废弃物管理、资源回收、资源保护等做出了明确规定,美联邦政府总的策略是包装材料的减量、回收、再利用和焚烧。
    与其他西方国家不同,美国没有全国范围内的包装废弃物再生利用专项法规,但许多州有专项法规。美国在20世纪80年代末,各州相继颁布了各自的《包装限制法规》,制定了一些影响包装生产、使用和处理的法律法规,这些法规中的条款规定了环境所能承受的包装标准、最低回收率要求、限制包装中某些有毒物质的使用,甚至彻底禁止使用特定类型的塑料包装,数千个城市通过了再循环使用和削减包装的法规。
    目前,美国居民的回收物大多由地方政府运行的项目进行回收,包括路边回收计划和分类收集,在过去几十年迅速发展,数据比较准确。商业产生的回收物是物质循环流的一部分,准确收集商业循环数据对回收率很重要。办公楼、批发市场和零售点、学校、机场等公共场所产生的物质常常不是由当地的政府负责回收的。比较好的方法是在废料预处理点获得商业可回收物的数据,也可通过调查回收点或其他最终使用者获得数据。
    美国尽量避免不合理的高回收目标和不实际的短期组织机构,而坚持长期的回收运动,逐步形成了路边回收、分散回收、零散回收相结合的回收系统。路边回收是居民将废塑料、金属、玻璃等分类置于路边回收设施,由地方有关部门收集到分离中心,分类挑选、整理后送相应的工厂利用。零散回收成本与路边回收成本相差不多,但因为不太方便,通常只有较少的人参加。分散回收主要针对一些不能在路边收集的聚合物以及其他材质的废料进行收集,如瓦楞纸板等。其中路边回收是最有效的回收方式。目前美国每年纸盒回收量高达4000万吨。
    此外,在1971年和1983年间,美国有9个州和1个城市通过立法,实行了包装物押金制度,生产商、分销商和零售商负责资金运作。而加利福尼亚和夏威夷的押金制系统是一个相对独立于政府之外的系统,该系统由生产商和分销商运作资金,相较于政府管理市场发挥了更好的作用。这个系统主要针对软饮料和啤酒包装,不包括乳制品和饮料纸盒。
    但与此同时,押金系统运行费用非常高昂,主要涉及零售押金、返还中心、回收者、消费者等多方的费用,这使得该系统运行效率较低。以马萨诸塞州为例,路边回收成本为175美元/吨,而押金制回收碳酸饮料包装成本高达610美元/吨。因此押金制在执行过程中,受到了地方政府经营的回收计划和回收者的普遍反对。此外,押金制还存在外部进来的包装骗取押金的风险。特拉华州2010年放弃了押金制的做法,2013年回收率提升至41.9%,比2010年提高了近8.2%。来自美国饮料协会的改进建议是,通过增加宣传教育、建立广泛的激励机制、采取自愿回收等方式提高包装废弃物回收效率。


加强基础建设,推进合作共赢

    加强废料回收与处理的基础建设,受到与会各方的高度关注。
    安大略省资源回收政策局废弃物管理项目处约翰·阿密恩图(John Armiento)处长介绍说,安大略省最初也走了一段弯路,后来认识到最重要的经验是建设好基础设施。1994年,安大略省就规定由废弃物产生主体直接与处理方签订合同,进行分类回收,政府进行审计。温蒂·任局长则意识到大宗商品价格的变化与废料回收成本的关系。她说,在做"蓝箱子"计划时他们就发现,行情不好时影响了废料的回收,如果让企业对更长的时间比如3年的大宗商品价格有稳定的成本预期,就需要政府建立储备金制度,以支付相关费用。
    麦菲·斯坦尼斯洛斯助理署长并不回避美国废料回收的"短板"。他说,目前美国废料回收的障碍是基础建设滞后,比如相关法规因为制定的时间较早而不能适应目前变化了的情况。对于有害废弃物不应像以往采取填埋的做法,而应在工业生产过程中加以利用,从而产生很多其他的产品。要以产品生命周期为基础建立回收体系,建立产品使用后的管理制度以及加强对生产者、消费者的教育。2009年美国环境署就发布了《前方的道路》的报告,强调对废料进行生命周期管理。以食品为例,通过对消费者的教育减少了食物的浪费,从而减少了碳排放,经济和环境效益显著。
    对于中方代表团出访的一个重要议题--生产者责任制延伸的相关政策借鉴,美国饮料协会(ABA)桑德拉·葛兰思(Sandra Grance)高级政府事务总监说,虽然美国没有实行生产者责任延伸制度,但在协会层面确实在讨论这一问题。从实施角度看,废料回收应首先确保基础建设,以便回收能够顺利进行。
    中国废料回收的基础建设突出表现在法律法规的建设上。《清洁生产促进法》、《固废污染防治法》、《循环经济促进法》、《节约能源法》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》等法律发布实施,而且相关规章还在制定中。
    据陆冬森处长介绍,废料表现为资源属性、环境属性和经济属性,价格高时资源和经济属性明显,而价格低时环境属性明显。政策层面,初步考虑是建立逆向回收体系,由生产者承担回收处理成本,要对生产者有明确的收费预期,实行定额收费,动态支出的管理原则。其好处是使生产者在生产时就考虑后期的回收处理成本。
"目前政府部门加大了资源回收的力度,虽然资源回收涉及多个政府部门,但国家发展改革委近些年来通过对实践经验的科学总结,正在制定切实可行的规章。"刘强会长介绍说,近10年来,中国包装工业总产值从2002年2500多亿元,到2009年突破1万亿元,超过日本,成为仅次于美国的世界第二包装大国。目前,中国国内包装废弃物已占城市固体废物的1/3左右。纸包装、易拉罐、PET瓶的综合利用率比较高,可以达到80%以上,其他包装废弃物回收利用率虽然近年来有所提升,但整体回收利用水平较低。随着资源回收上升为国家战略,预计在"十三五"期末和"十四五"时期我国再生资源行业将会出现一个较大幅度的增长。
    谈到中加、中美合作时,刘强会长认为,在废料回收与处理的管理制度、政策体系、分类标准、产品标准、技术规范、污染物排放标准等全过程标准体系的建设,以及包装废弃物回收技术、分拣加工技术及再生利用技术等技术体系方面推进合作的空间很大。此外,美国的技术装备生产企业应加强与中国相关企业的合作,中美双方还应加强再生资源贸易合作,包括再生原料、再生产品之间的流通。


"蓝箱子"计划

    "蓝箱子"计划主要用于家庭产生的打印纸张和包装废弃物的回收。20世纪80年代初,安大略省居民开始组织他们自己的社区垃圾分类投放点,并与政府相配合,逐渐形成现在一套方便易操作的"蓝箱子(Blue Box)"垃圾分类回收系统。政府成立垃圾分类回收部门,专门负责相关工作。"蓝箱子"计划率先在安大略省基奇纳市开始执行。目前,该计划已经扩散到加拿大和美国各地并成为回收的象征。
    具体到加拿大安大略省的"蓝箱子"计划,其规定超过5000人的市需强制实行"蓝箱子"计划,许多小城市也自愿实行"蓝箱子"计划。目前,安大略省的444个市中已经有超过400个市在实行"蓝箱子"计划,覆盖了安大略省97%的家庭。
    2002年,废物转移法案要求生产商承担"蓝箱子"计划50%的市政网运营成本。据估算,2015年行业内企业将支付市政约1.135亿美元(折合5.87亿人民币)以运营"蓝箱子"计划,市政将支付剩余的50%(1.135亿美元),同时,市政也需要支付打印纸张和包装废弃物处理部分的全部费用。
    (中国物资再生协会资源强制回收产业技术创新战略联盟崔燕何晓霞)
 

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【期号:2707】【版面:C01】【作者:焦玉良】打印本页
 
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