职业教育，配套政策落实比文件重视更重要

编者按

    教育部职业教育与成人教育司司长葛道凯近日做客新华网和网友畅谈“史上最难就业年”背景下的职教毕业生就业时表示，职业教育要把直接服务于社会经济发展作为自己最基本的走向长期坚持下去，坚持这一走向就可能为我国经济下行态势的转变，提供一个强有力的人力资源的支撑。经济要转型升级，要打造经济的升级版，既需要设计人才，也需要充足的技术人才。在这样的背景下，大力破解职业教育发展的瓶颈显得尤为重要。

中国经济导报 邓飞

    奥利文是一名德国初中毕业生，本来凭他的成绩可以勉强上一所高中，但他最后还是决定进职业学校。在职业学校期间，奥利文2/3的时间在企业参加实践活动，1/3的时间在学校学习。
    这样的例子在德国颇具代表性，据相关统计，约60%的德国青年都不选择上大学，而是在接受了2~3年的专业化、标准化的职业教育后进入社会。
    与德国职业技术教育成就相关的信息最近经常被国内媒体引用，这多少与近期国务院印发的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（以下简称《决定》）有一定的关系。《决定》印发不久后的6月23~24日，全国职业教育工作会议召开，这也是改革开放以来,国务院召开的第七次全国职业教育工作会议。
    从1986年第一次全国职业技术教育工作会议召开，提出全面推动职业教育发展以来，我国对职业教育的重视在历次会议和公布的文件中多有体现，但不争的事实却是职业教育的发展现状差强人意。

量大质不高

    对职业教育的重视今年更是达到了空前的高度。国务院总理李克强在今年2月26日主持召开的国务院常务会议上，提出牢固确立职业教育在国家人才培养体系中的重要位置，并形象地提出，要形成“崇尚一技之长、不唯学历凭能力”的社会氛围。在6月份召开全国职业教育工作会议之际，中共中央总书记习近平也做出“加快发展职业教育，让每个人都有人生出彩机会”的重要指示。
“这都说明我国把职业教育的发展提高到了前所未有的高度”，中国职业技术教育学会副会长、广东岭南职业技术学院校长俞仲文告诉中国经济导报记者。
    俞仲文认为，除了空前的重视，《决定》也提出空前的任务。《决定》提到，到2020年，形成适应发展需求、产教深度融合、中职高职衔接、职业教育与普通教育相互沟通，体现终身教育理念，具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系。“这些任务和目标要在不到6年的时间内完成，任务很重。”俞仲文表示，空前的任务也预示着空前的压力。
    这些任务和压力在《决定》文件后面的责任分工表和时间表中可以一窥究竟。“《决定》一共28条，教育部细化成为32项具体任务，分别由20个部门来落实。”6月26日，教育部副部长鲁昕在国新办就职业教育改革与发展情况举行的发布会上表示。
    前所未有的重视与我国职业教育量大质不高的现状有关，2013年，全国共有职业院校1.36万所，年招生1016.7万人，这一数字比瑞士总人口还多将近200万；而在校生的数量2933.8万人，相当于德国总人口的1/3。据教育部统计，仅“十一五”以来，职业院校累计为国家输送了近8000万名毕业生，几乎相当于德国的全部人口，约占我国新增就业人口的60%。
    数量冠领全球，现状却让人有不少尴尬。今年5月7日，在21世纪教育研究院举办的《部分本科院校如何成功向职业教育转型》研讨会上，中华职业技术教育学会副会长、中华职业教育社常务理事余祖光曾举例，少数民族地区在内地上学的大学生在一个面向西部少数民族招生的职业院校毕业后回家乡就不了业，因为缺乏技能。当地劳动部门又为每人拿出5万块钱再培训一年，然后适应企业需求，“这对我们教育是极大的讽刺，上四年大学已经花了不少钱，回去又花5万，这受得了吗？”

校企结合，企业需要更多鼓励

    这样的案例为数不少，焦点主要集中在学校和企业的脱节上。一方面，作为供方，职业学校培养了大量的人才，另一方面，这些人才却不一定被需方——企业认可和接受。这种错位与脱节在《决定》中被描述为“当前职业教育还不能完全适应经济社会发展的需要，结构不尽合理，质量有待提高，办学条件薄弱，体制机制不畅。”而如何激发职业教育办学活力，引导和支持社会力量兴办职业教育也成为《决定》着墨最多的部分。
    国家发展改革委社会司副司长王凤玲在国新办职业教育改革与发展情况发布会现场也明确表示，办好职业教育需要企业的参与、市场的支持，这也是职业教育促进产业转型升级的重点和难点。
    然而，目前一些地方存在职业教育和产业发展“两张皮”的现象，校企合作也有“一头热、一头冷”的问题，王凤玲认为，“企业参与积极性并不是很高”。
    其实，职业教育在中国的产生，就起源于与企业的合作。1866年，制造军舰的福建马尾船政局附设的船政学堂，开启了职业教育的大门，邓世昌、严复、詹天佑等一批优秀的人才都毕业于该学堂。
    历史上，新中国的职业教育也主要是由企业兴办。作为市场的主要组成部分，企业既是行业发展和产业升级的参与者，也是推动者。不过，最近十多年，由于多方面的原因，企业参与相对减少一些。
    职业教育如何促进企业参与，让企业成为重要办学主体？王凤玲认为，一方面需要外部社会环境的支持，另一方面也需要激发企业内在的动力。只有这两方面共同发力，才能够促进产业、企业和职业教育更进一步密切的结合。
    在职业教育第一线工作多年的俞仲文，提出了激发企业动力的最现实需要——企业参与职业教育享受税收方面的优惠。其实，早在2005年，他参加全国第六次职业教育工作会议时就建议，凡是认定为有资格参与校企合作培养职业技术人才的企业，可以按照一定的比例来减免税收或抵扣一部分税收；大型企业兴办职业院校还可享受其他的优惠政策。“只有这样才能在全社会形成一种尊重职业教育、支持职业教育、做强职业教育的可贵氛围。”
    9年后，全国第七次职业教育工作会议召开，“企业参与职业教育享受税收方面的优惠”政策仍未落地，俞仲文无奈地说。
    不过，中国经济导报记者查阅2005年发布的《国务院关于大力发展职业教育的决定》发现，该决定强调了要认真落实“一般企业按照职工工资总额的1.5％足额提取教育培训经费，从业人员技术要求高、培训任务重、经济效益较好的企业，可按2.5%提取”的规定，足额提取教育培训经费，主要用于企业职工特别是一线职工的教育和培训。但这种“重取轻予”的方式并没有直接带来企业参与职业教育的热情。
    德国的职业教 育过程中，企业也承担了很多的投入，为了调动在职业教育中承担主要责任的企业的积极性，德国联邦政府在政策上予以企业的优惠政策非常多，如规定企业的职教费用可计入生产成本，可减免税收，可计入产品价格，在产品售出后收回等。“虽然德国的职业教育模式不一定完全适合我国，但鼓励企业参与职业教育的框架，我们应该借鉴。”俞仲文表示。

光靠教育部门解决不了职业教育所有的问题

    如果真的落实税收优惠政策的话，光靠教育部门一家，很难真正实现。职业教育的特点是要和社会方方面面发生联系，其发展也离不开社会方方面面的支持、帮助和参与。政策制定过程也体现了这一点，比如，《关于加快发展现代职业教育的决定》的配套文件《现代职业教育体系建设规划》，就是由教育部、国家发展改革委、财政部、人力资源和社会保障部以及农业部和扶贫办联合印发的。
    多部门的参与一方面体现了职业教育的重要性，但往往也预示着后续落实的困难程度。教育部职业教育与成人教育司司长葛道凯统计发现，参加本次全国职业技术教育工作会议第一次全体会的国务院部门有59个，另外还有9个行业组织，加起来60多个部门，几乎涵盖了国务院各有关部门。最终的落实如果需要各个部门的协调配合，其工作难度不言而喻。
    “《决定》上写的内容，需要各级各部门的落实，而不要把它变成教育部门的问题。”在采访中，俞仲文多次强调这一点的重要性。“比如，税收优惠就不是教育部能决定的，需要税务部门参与”。
    与此相关的还有职业教育的投入机制问题，我国教育投资分财政性和非财政性两大部分，财政性教育投资包括财政预算内教育经费，各级政府征收用于教育的税费，企业办学经费，校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育的经费。财政性教育经费的多少可以直接反映政府对某类教育事业的支持程度。据初步统计，2005~2013年，职业教育国家财政性经费达1.23万亿元。2013年，职业教育经费总投入中，财政性经费所占比例达74%，但从国家财政性教育经费的总盘子来看，职业教育所占份额为10.36%，仅为一成。
“重普通教育、轻职业教育在资源分配上表现得非常明显。”俞仲文说，提高职业教育所占经费比重，离不开财政部门的支持和重视。
    当然，职业学校自身的改革也同等重要，以职业学校校长的产生机制为例，俞仲文认为，行业、企业和学校应该有一个公开的遴选机制，而不能搞成安排干部。“职业教育是需要技术和理念传承的，遴选合适的人做校长，比简单的委任制更有利于职业学校教育的发展。”
“教育是把金钥匙，职业教育是一把万能的金钥匙。职业教育发展好了，能解决现阶段中国很多的问题。把写在纸上的措施，真正落实，很重要，也需要艰苦努力。”俞仲文最后说。


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各国职业教育特点

德国：2/3在企业，1/3在学校
    德国职业教育是由企业和学校共同完成的。企业是主导方，学校是辅助方。
    企业与学生首先要签订培训合同，接受其为企业的学徒工。根据合同规定，学生在职业学校期间，2/3的时间在企业参加实践活动，1/3的时间在学校学习，学校主要负责教授学生理论知识和部分依附课程的实践课。其中2/3是专业知识，1/3是公共科学知识。学生在职业学校学习期间也是企业的准员工，有义务在企业从事与培训有关的各种工作。德国的职业教育经费主要来自联邦政府、州政府，经费划拨按学校的学生数量计算，一个学生一年可获得政府拨款4100欧元。因此，企业不用向学校支付任何费用。企业提供培训岗位还可以获得政府的税收政策优惠。
    瑞士：企业用人标准“够用就好”
    在瑞士，职业教育不是“后进生”的归宿，而是国家经济链条上重要的一环。瑞士是联邦制国家，各州享有教育的立法权和管理权，但是唯独职业教育由联邦和各州共同管理。主管职业教育的国家机构——瑞士联邦职业教育与技术办公室隶属于经济事务部，负责根据国家对职业教育的需要，制定各项职业教育和培训政策及发展计划。
    瑞士企业的用人标准是“够用就好”，不愿意看到教育浪费的现象，很少有高学历应聘低职位的情况。瑞士的职业教育是一种衔接高等教育，面向终身教育的体系。瑞士学生在完成义务教育后，30%的学生到普通高中就读，并准备上大学；5%的学生进入实科高中，属于升学就业两手准备；65%的学生进入职业学校学习，这些人中有90%以上将在毕业后直接就业。对义务教育后不能决定自己去向的学生，瑞士设立了“十年级”。这一年可以就近到普通中学或职业学校试读，适应后再做出选择。
    日本：民办学校为职业教育的主体
    目前，日本高中毕业生的去向是36.3%上大学，18.9%上专门学校，8%上短期大学，余下的36.8%直接进入社会就业，其中少数成为社会无业者。日本的职业教育体系分为两个系列，分别由文部省和厚生劳动省经办。但根据《教育法》，所有学校的业务都服从教育部管理。日本的职业教育机构统称为专修学校，包括专门学校（高职）和高等专修学校（中职）。
    日本职业教育以私立学校为主，但所有学校均可通过培训项目从政府拿到经费。公立学校无论当年招生数量多少，每年从政府拿到固定办学经费。私立学校则看接到国家公共培训计划的大小获得相应的经费。学校的规模都不大，一般为几百人，最大也不过几千人。专修学校全国在校生数79万，是各类大学在校生数260万的1/3。
    为了提高职业教育的社会地位，文部省为专门学校毕业生颁发专门士称号，相当于准学士学位，在学生继续深造和应聘国家公务员等方面给与同等待遇。同时，厚生劳动省和有关省批准和授权职业学校开展职业资格的鉴定工作。许多行业协会和知名国际公司也与学校合作，颁发资格证书。