“扩权强镇”与新型城镇化要相得益彰

于君博

    2014年3月16日发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（以下简称“《规划》”），明确了“城镇化”的发展路径、主要目标和战略任务。《规划》正视我国以往城市化进程中劳动力“户籍城镇化率”低，新兴城市公共服务落后、“伪城镇化”突出两大问题，主攻中小城市——一面强调全面放开建制镇和小城市落户限制，一面鼓励以有条件的县城和重点镇为基础发展新的中小城市，同时倡导加快产业项目、市政基础与公共服务设施、教育医疗等公共资源向中小城市和县城倾斜。
    以《规划》为指导，“扩权强镇”正在成为许多地方政府为求解新型城镇化而努力探索的方向。如何提升“扩权强镇”对新型城镇化的实际贡献，如何防治“扩权强镇”演变为新的造城运动，已经成为我国有效治理新型城镇化进程中新的挑战。

新型城镇化的现代治理模式

    城镇化的发展必须符合客观规律，不然就会酿成重大隐患与损失。一个健康的城镇化过程，是以中心城市所提供的就业机会为先导，以劳动力市场的扩容为契机，以经济系统为引擎。要长期使城镇化变得可持续，就必须解决好“市场-政府-社会”三个系统在特定区域内的协同合作。
    党的十八届三中全会提出要实现国家治理体系与治理能力的现代化。而对“新型城镇化”这一复杂的经济社会发展过程的有效治理，也必须在“市场-政府-社会”协同合作的框架内寻求现代化的突破。
    首先，必须进行政府内部权力体制的改革。我国原有的行政与财税体制，造成了权力与资源的高度向上集中。而推动经济发展、提供公共服务、维护社会稳定的责任则大多下沉到区县以及乡镇政府。面对上级政府转移支付与本级财政开支间普遍存在缺口的不完全财政制度，基层政府既没有权力向企业提供除廉价土地和基础设施之外的“软环境”资源，也没有向外来劳动力开放户籍和教育、医疗等公共服务的权限，更不愿从自力更生获得的地方财政中挤占份额，来支持流动人口落户安家。如果这种政府层级间权责及资源分配的体制不能得到调整，那么地方政府的“造城”冲动就难以得到遏制，土地城镇化快过人口城镇化、常住人口城市化率大于户籍人口城市化率、“半市民化”和“伪城镇化”等顽疾就难以得到解决。
    其次，必须以经济系统和公共服务资源的承载力为依据进行科学规划。认同城镇化以经济系统为引擎、以公共服务系统为支撑的自发过程属性，就意味着必须以产业就业吸纳能力和地方公共服务资源为约束，才能保证城镇化的健康与可持续性。单纯以让农民退地上楼、让农民工住进小区为目的地规划目标，无法为他们提供稳定的就业，更不能让他们享有真正城市居民可以获得的公共产品。反而会加剧“半市民化”问题，造成更多的“空城”、“鬼城”。

“扩权强镇”的逻辑

    2006年始于浙江绍兴的“扩权强镇”试点，是我国新型城镇化治理模式改革的有益尝试。
“扩权强镇”首先注重上下级政府间事权、财权的调整。绍兴辖区内5个镇的首批试点，率先将环保、劳动和社会保障、安监、林业等执法部门的检查、监督、审批和处罚权力委托给专门成立的镇综合执法所。
    2007年5月，浙江省在141个镇大规模推行强镇扩权，着重通过提高规费返还和税收分成比例、搭建融资平台等方式提升中心镇的财政能力，而且通过扩大社会管理权限、改革户籍管理制度等方式增强中心镇的公共服务能力。
    2010年，浙江省进一步将扩权镇扩大到200余个，下放权力达到50余项，并更加强调其城市功能的提升。同年12月，该省27个试点镇被赋予“与县级政府基本相同”的经济社会管理权限，即所谓的“县级镇”。
    其次，浙江省的“扩权强镇”改革重视以经济和产业为动力，在保障当地政府公共服务供给能力的前提下，科学推进城镇化建设。绍兴首批试点的5个镇2个街道均位居浙江全省镇街排名前20位，按全国平均标准来看，已经是“富可敌市”。这些“强镇”普遍具有明显的产业集群和人口集聚特征，同时其服务业占生产总值的比重大多超过35%，展示出其产业集群和人口集聚已经在当地扎根，开始释放出辐射效应。
    毋庸讳言，经济发达省份在推进“扩权强镇”取得显著成绩的同时，也存在不足：市场和公众对于城镇化决策过程的参与不够，政府单方面主导色彩浓重，强调小城镇的经济与产业价值，忽视其社会价值。因此，尽管“强镇”政府投入社会管理的资源越来越多、公共服务供给能力显著提高，但这些对于提高真正的农村户籍流动人口在当地的入籍率、提升被征地农民获得城镇社会保障的比率、改善被征地农民的就业安置、化解居民在征地拆迁和污染型企业选址等问题上同职能部门的对立关系都缺乏实效。这些问题依然显著制约着后“扩权强镇”过程中，新兴中小城市的经济可持续发展与社会和谐稳定。

更具包容性的新型城镇化

    综上所述，一味地通过“扩权强镇”来加速城镇化进程的思维和做法，是对我国新型城镇化战略的误解与扭曲，片面追求“强镇”规模与数量的做法更带有运动型治理的倾向。
    现代城镇化治理模式的形成，固然需要政府内部行政、财政权力的调整，即所谓的“扩权”改革，但这种改革必须以产业和人口的适度集聚为先导。而改革的目标又必须以向社会和市场再放权、充分吸纳公众参与为目的。要使城镇化这样一个复杂而动态变化的经济社会过程，能够“促进人的全面发展和社会公平正义”，就必须确保其决策机制具有包容性和开放性。
    《规划》中特别提出要“完善农业转移人口社会参与机制，引导农业转移人口有序参政议政和参加社会管理”，这恰恰为更具包容性的新型城镇化治理模式的形成开启了政策窗口。
    （作者系吉林大学国家治理协同创新中心研究员）