大城市慎用功能分区宜发展都市圈城市群

中国经济导报记者|吕昱江

    12月18日~21日举行的中央经济工作会议指出，推进城镇化，要更加注重以人为核心。促进区域发展，要更加注重人口经济和资源环境空间均衡。中共中央、国务院不久前印发《生态文明体制改革总体方案》，首次提出了树立空间均衡理念，把握人口、经济、资源环境的平衡点推动发展。实际上，当下一些大城市人满为患、交通拥堵、环境恶化，越来越多的城市患上了“大城市病”。那么，大城市是否必然会出现“大城市病”？“大城市病”是否是不治之症？以及如何防治“大城市病”？就相关问题，中国经济导报记者专访了中国区域经济学会副会长肖金成研究员。
    
医治“城市病”需要经济调节手段

    中国经济导报：您好。经济活动的空间集聚产生的“正外部性”会加剧经济的聚集，但是过度的聚集也会产生“负外部性”导致经济活动的扩散，那么为何不依靠市场的力量，令其自发被调节呢？
    肖金成：在工业化、城市化过程中，城市数量在增多，城市规模在扩大。由于城市具有集聚经济效应和规模经济效应，往往城市越大越繁荣，企业的经济效益就越好，劳动者的机会就越多。所以，一批大城市就发展起来，规模越来越大。
    随着城市的扩大，城市的负面效应就显现出来，如交通拥堵、环境恶化、房价升高、生活不便，等等，纽约、伦敦、东京等甚至曾出现过恶性污染事件。可见，城市并非越大越好。
    但城市发展有一定的惯性，如无有效的手段，确实会越来越大。因此，应采取一定的措施防止其无休止地发展。比较有效的办法是，提高城市的要素成本，如按照级差地租征收地产税，使低附加值产业在大城市无法生存，促进其转移到周边城市和小城镇。
    中国经济导报：其他国家应对“城市病”有哪些经验及教训？
    肖金成：19世纪末和20世纪上半叶，人们谈“城市病”色变，甚至出现了大城市“恐惧症”。20世纪初的伦敦，大部分家庭都使用煤作为燃料，产生大量烟雾，伦敦由此得名“雾都”，1952年12月5~9日，伦敦烟雾事件令4000人死亡。在工业化初期和中期，工业甚至是重化工业也集中在大城市，废水、废气、废渣等对城市环境造成了恶劣影响。除伦敦曾被谓之“雾都”外，东京出现过“水俣病”,洛杉矶出现过“光化学烟雾”等，近些年北京也出现了驱之不去的“雾霾”。
    但“城市病”并非不治之症，看纽约、伦敦、东京等大城市，经过调整，重化工业搬离大城市甚至搬离到国外。大都市主要发展服务业和居住，污染源大大减少甚至完全消除。通过发展地铁等轨道交通，减少汽车出行，也有效治理了交通拥堵。
    现在看纽约、伦敦、东京，城市人口并没有减少，但城市污染大大减轻，“光化学烟雾”、“雾都”不见了，“水俣病”也没有再出现，城市变得越来越宜居。
    
“功能分区”模式只适合中小城市

    中国经济导报：在中国，城市规划一直十分强调“功能分区”，那么“功能分区”模式从历史上来看，或者说以发展的角度来看，有着怎样的积极意义？
    肖金成：“功能分区”模式是对“前店后厂”模式的一种革命，小城镇和小城市主要采取“前店后厂”模式。
    比如，一些工矿区也往往把职工的居住布局在厂区附近或厂区之内，甚至一些化工厂也往往如此。这是因为，在交通工具缺乏、交通不便的时代，方便生产是第一位的，这就出现了商贸居住包围工厂的现象，甚至“商贸居住跟着工厂跑”。生产与生活穿插或是犬牙交错，给生活带来方便的同时也不可避免地带来了相互影响，尤其是污染企业对居民的生活和身体影响就更大。
    为了改变这种情况，一些规模较大的企业和规模较大的城市便通过城市规划划分了功能区，如工业区、商贸区、居住区和文化区，有的城市还规划了行政办公区。通过分区规划建设，使工业区和居住区分开，既使居民远离了污染，也使城市风貌发生了翻天覆地的变化。
    城市功能分区不论采取方格式还是放射状，功能都十分明确，既方便生产，也方便生活。工业企业“扎堆”、有利于加强协作和配合。商贸企业“扎堆”，有利于增加人气，方便人们购物消费。有些大城市，还规划建设了“商务中心区”，高楼大厦林立，成为城市的现代化标志区。
    中国经济导报：“功能分区”模式的局限性体现在哪些方面？
    肖金成：“功能分区”模式只适用于规模不大的中小城市，不适用于特大城市（编者注：2014年11月20日发布的《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》，对城市规模的划分标准包括：城区常住人口50万以下的城市为小城市；城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市）。
    我国相继出现了人口超千万的大都市，如上海、北京、深圳等，未来还有一些城市将步入人口超千万的大都市的行列，“城市病”的迹象越来越明显。有些城市似乎已患上了“城市病”。究其原因，是规划的失误。如城市强调功能分区，“单中心摊大饼”，规划建设的卫星城均是“卧城”或曰“睡城”，形成“潮汐式交通”，远距离通勤导致汽车成为主要交通工具，汽车时代过早过快到来，使城市道路不堪重负。
    可见，尽管“功能分区”模式是对“前店后厂”模式的一种革命，但“功能分区”模式只适用于规模不大的城市，不适用于人口几百万以上的大城市和特大城市，尤其是不适用于人口规模超千万的大都市。如果无休止地摊大饼，居住与就业远距离分离，必然造成大规模拥堵。
    
以都市圈和城市群防治“大城市病”

    中国经济导报：应对“城市病”的主要策略是采用“多中心组团”模式。如何发展城市组团的效果会比较好？
    肖金成：一个大都市有多个组团，在组团内部实行功能分区，实现“产城一体化”，就能有效缩短通勤距离，既减轻交通拥堵，又能够为多数人节省通勤时间。发展新的城市组团，既可以将周边距离较近和发展条件好的城市和城镇作为城市一部分去打造，逐步实现一体化和同城化，也可以规划建设新区，如“上海浦东新区”、“天津滨海新区”、“重庆两江新区”等。
“新区”是新的产业集中区，但和新城不同，新城是新的商贸居住区，而新区既有工业区、商贸区，也有农业区、生态区，并非都是商贸居住区。所以，新区规划的面积一般比较大。外国人谓之“反磁力中心”，因为人们总是希望居住在大城市，哪怕是在城市边缘，所以，城市新的组团应有足够的吸引力，比如，交通更便捷、设施更完善、经济更繁荣、环境更美好，以吸引更多的人到新区就业和居住，有效地减轻老城区的压力。新区离老区应有一定的距离，以免成为老区“大饼”的一部分，应可能避免在老区居住在新区就业或在新区居住在老区就业。
    中国经济导报：如果促使附加值相对较低的产业转移到周边城市和小城镇，随着产业的转移，人口也会随之转移，周边的中小城市就会发展起来，形成规模较大的都市圈和城市群。那么组团型城市、都市圈与城市群之间的异同是什么？
    肖金成：随着产业以及人口的转移，周边的中小城市就会发展起来，形成规模较大的都市圈和城市群。发展卫星城，将都市型产业布局在周边城市，形成都市圈和城市群，是防治“大城市病”的有效模式。
    城市群和组团型城市极为类似。在经济联系、功能互补、交通发达程度等方面，组团型城市都可谓是典型的城市群。二者本质区别是：组团型城市是一个呈分散状布局的城市，是现代大都市为避免交通拥堵和环境恶化通过建立新区形成的多中心格局，也有将周围的城市扩展进来，从而形成一个新的组团型城市；而城市群则是由多个城市组成的集合体，无论如何发展也不会成为一个城市。
    城市群与都市圈既有区别又有联系。都市圈是以大都市为核心，周边地区的城市和农村受到辐射带动，与大都市形成了分工合作关系，产业链条向周边延伸，周边城市便成为大都市的卫星城；城市群是由若干个城市共同辐射带动、共同作用，不仅范围大、功能强，而且空间结构比较合理。
    在城市群范围内，原来单独的城市和另外的城市形成了功能互补关系，大城市的产业结构不断升级，给小城市和小城镇带来了机遇。小城市和小城镇在城市群范围内的区位劣势在弱化，成本优势在强化。小城市和小城镇里各种要素成本都很低，零部件产业就可以在小城镇和小城市得到发展。
    由于城市群中各城市功能互补，大城市服务、辐射和带动中小城市和农村地区的发展，中小城市和广大农村地区支撑大城市的功能增强，不但有利于促进大城市的功能疏解和产业转移，也可以做到互利共赢。