中国资源利用进入新时期改革深化提高综合效率

国家发展改革委国土开发与地区经济研究所

现状

1、全国耕地总面积逐年下降势头初步得到遏制

    2015年4月22日国土资源部公布的《2014年中国国土资源公报》显示，2013年全国耕地总面积为13516.34万公顷，略高于2012年的13515.85万公顷。其中值得关注的是，通过土地整治等途径新增耕地面积连续多年稳定在30万公顷以上，2013年因土地整治等途径新增耕地面积为35.96万公顷，同比提高了11.75%；此外，建设用地和因建设占用耕地有了一定幅度的下降，2014年批准建设用地面积和建设占用耕地面积分别为40.38万公顷、16.08万公顷，同比则分别下降了24.42%、26.76%。国有建设用地供应面积连续2年有较大幅度的下降，2014年国有建设用地供应面积60.99万公顷，同比下降了16.48%；2015年前三季度国有建设用地供应面积33.43万公顷，同比下降了12.30%。

2、水资源供需缺口仍在加大

    随着工业化和城镇化进程加快，用水量不断增加，水资源供需缺口随之加大。2014年，全国用水总量为6095亿立方米，供需缺口超过500亿立方米，部分省份用水量已超过控制红线。
    2012年国务院发布的《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发【2012】3号）、2013年国务院办公厅发布的《关于印发实行最严格水资源管理制度考核办法的通知》，明确了2015年、2020年和2030年全国和31个省（区、市）水资源开发控制红线，2015年和2020年全国用水总量力争控制在6350亿立方米和6700亿立方米以内。
    从2014年省（区、市）用水情况看，有5个省份用水量已超过控制指标。此外，跨区域调水工程，特别是南水北调工程对缓解调入地区水资源短缺已开始发挥较大作用。2015年，北京市全年用水量38.69亿立方米，利用南水北调工程水8.18亿立方米，南水北调工程水已占全市用水的21.14%。

3、重要资源储备工作取得重要进展

    2015年，石油储备基地建设进展显著。从2003年起，我国开始筹建石油储备基地。初步规划用15年时间分三期完成油库等硬件设施建设。
    目前，国家石油储备建设取得重要进展，到2015年年中，共建成8个国家石油储备基地，总储备库容为2860万立方米。其中，地面库7个，分别为舟山、镇海、大连、黄岛、独山子、兰州、天津国家石油储备基地；地下库1个，为黄岛国家石油储备洞库。利用上述储备库及部分社会库容，储备原油2610万吨。

4、矿产资源开发已进入调整期

    数据显示，2014年采矿业固定资产投资虽然保持增长，但增速回落10.2个百分点，为12年以来最低值。采矿业固定资产投资占全国固定资产投资的比重也降至2.9%，下降0.5个百分点。
    2015年上半年，采矿业固定资产投资额为5260.50亿元，同比下降7.7%。除煤炭业固定资产投资持续低迷外，石油和天然气开采业为1168.95亿元，同比下降6.5%；黑色金属矿采选业为655.81亿元，同比下降12.8%；有色金属矿采选业为628.92亿元，同比下降5.7%。总体来看，我国主要矿产查明率较低，25种主要矿产查明率仅为30.3%，说明今后国内找矿潜力巨大。

5、海洋资源开发战略布局向深远海拓展

    适应海上主权权益维护、海洋开发战略布局调整和“21世纪海上丝绸之路”战略实施的需要，我国在专属经济区和国际海域开发方面迈出坚定步伐，推动我国海洋开发战略布局加快由近岸为主向深水大洋延伸。
    继2012年宣布设立三沙市之后，2015年我国在位于南海的永暑礁、华阳礁、赤瓜礁、南薰礁和东门礁等主要岛礁开展了围填海造地工程。
    此外，深海油气资源勘探开发持续推进，我国首座深水半潜式钻井平台“海洋石油981”再次前往距海南三亚东南方向约139公里的南海水域进行油气资源勘探，由其承钻的我国首口超深水井陵水18-1-1井也成功实施测试作业，并远赴缅甸安达曼海顺利完成海外首口深水钻探作业。在国际海域，在进一步加大已有“合同区”资源调查力度的基础上，中国五矿集团公司向国际海底管理局提交的东北太平洋国际海底多金属结核保留区矿区申请新近被受理进入审议程序，预示着我国在国际海域的专属勘探合同区还将进一步扩大，在国际海域的活动空间和影响力将进一步提升。

展望

1、土地利用的宏观调控进一步加强

    2015年12月，国土资源部部长办公会审议并原则通过《〈全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）〉调整方案》（以下简称《调整方案》）。此次调整坚持了最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，遵循“总体稳定、局部微调；应保尽保、数质并重；节约集约、优化结构；统筹兼顾、突出重点；加强协调、充分衔接”的基本原则，确保规划期内我国实有耕地数量稳定、质量不下降，土地利用水平明显提高，促进经济社会协调健康发展。
    《调整方案》一经国务院批准，将成为指导全国土地利用和管理的纲领性文件，成为落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据。

2、自然资源资产负债表试点工作全面展开

    2015年11月，国务院办公厅发出了《关于印发编制自然资源资产负债表试点方案的通知》。根据这一文件要求，我国自然资源资产负债表的核算内容主要包括土地资源、林木资源和水资源。具体来看，土地资源资产负债表主要包括耕地、林地、草地等土地利用情况，耕地和草地质量等级分布及其变化情况；林木资源资产负债表包括天然林、人工林、其他林木的蓄积量和单位面积蓄积量；水资源资产负债表包括地表水、地下水资源情况，水资源质量等级分布及其变化情况。
    根据自然资源的代表性和有关工作基础，目前在内蒙古自治区呼伦贝尔市、浙江省湖州市、湖南省娄底市、贵州省赤水市、陕西省延安市开展编制自然资源资产负债表试点工作。2016年，这些城市的编制试点工作将全面启动，为全国其他地区在编制方法和内容方面先行探路。

3、水污染防治继续推进

    2015年，国务院发布了《水污染防治行动计划》，明确到2020年水污染防治总体目标、长江等7大流域水质优良率指标、地级以上城市饮用水源水质达标率和水环境质量等目标。这一计划中提出的控制污染物排放、推动经济结构转型升级、节约保护水资源、强化科技支撑、发挥市场机制作用、严格环境执法、加强水环境管理、保障水生态环境安全、落实各方责任、强化公众参与和社会监督等具体措施，将在今后5年的水污染防治工作中加以落实。

4、提高矿产资源综合利用率

    2011年，国务院办公厅以国办发〔2011〕57号转发国土资源部等部门《找矿突破战略行动纲要（2011-2020年）》，这是立足国内增强能源资源保障能力重大举措。文件下发后，我国找矿突破战略行动进展顺利，2014年开始进入第二阶段工作，今后5年间我国将力争在重要和紧缺矿种勘查方面进一步取得重大进展。
    在资源利用方面，2014年国土资源部发布了我国首个矿产资源综合利用评价指标标准——《矿产资源综合利用技术指标及其计算方法》，共发布了20个矿种的开采回采率、选矿回收率、综合利用率等指标要求，由此，主要矿种的矿产资源节约与综合利用评价指标体系初步形成。这一评价体系的应用，将会推动今后一段时期我国矿产资源综合利用水平的提高。

5、有序开发和推动海洋综合治理能力

    2015年8月，国务院印发了《全国海洋主体功能区规划》，这一规划是《全国主体功能区规划》的重要组成部分，是海洋空间利用的基础性和约束性规划，将为今后一段时期我国海洋空间开发提供基本依据。
    此外，以加快生态文明建设进程为导向，海洋生态环境保护的制度能力建设将得到进一步强化，《海洋环境保护法》等法律法规修订工作继续推进，海洋生态环境监督管理措施将进一步实施。同时，随着《国家海洋局海洋生态文明建设实施方案》（2015-2020）的落实，海洋生态红线和资源环境承载力监测预警制度实施范围继续扩大，海洋生态损害赔偿制度有望形成并进一步健全，入海污染物总量控制制度试点也将继续推进。在推进海洋污染联防联治方面，部分海湾开展动态监测和治理试点工作的深入推进，将有力地推动我国的海湾综合治理。在海洋生态环境应急响应工作方面，赤潮（绿潮）等海洋生态灾害和海上溢油等突发事件的应急响应机制将完善，黄海绿潮等灾害综合治理能力和水平将进一步提升。
    （执笔：陈龙桂 曹忠祥 宋建军 刘洋）