以制度规范各方利益博弈 让环境税制定少走“弯路”

刘辉

    近一段时间，我国北方地区的严重雾霾，再次引发了人们对于环境问题的关注。而在探讨的诸多措施中，环境税成为热议的焦点。事实上，2015年6月10日，国务院法制办就公布了由财政部、税务总局、环保部三部门联合起草的《环境保护税法（征求意见稿）》，并向社会各界征求意见。这意味着酝酿近十年之久的环保税征收，已经进入了倒计时。
    而笔者认为，要真正制定出合理可行的环境税政策，需要在如何兼顾各方利益、协调不同利益层面的目标等方面下功夫。

挑战

    环境税作为绿化税收体系的典型代表税种，在大多数国家而言，无疑是一个新兴事物。而在我国政府大力推行环境税并即将进入实施阶段的情况下，政府、企业、家庭及其他利益相关群体不同的立场及目标，给环境税的税率、税基确定、措施的选择等具体征收政策带来了挑战。
    从政府方面看，如果把环境税仅是作为政府一种新兴税源的开辟，无论经济效率如何，其目标首先需要满足的是税收规模最大化；而如果将其视为绿色税收优化税制的一个途径，依据税收收入中性原则，则需要在一定程度上，同时降低所得税等税种的收入，使税收总收入相对保持不变。换句话说，环境税收收入目标与经济效率目标之间的矛盾不可避免。
    从企业方面看，环境税作为环境经济政策的重要内容，其主要目的就是用经济手段调控企业环境行为，使企业为排污造成的环境污染损害承担相应成本。因此，企业能否或多大程度上愿意承受新税种负担，或许是环境税征收需要跨越的“一道坎”。
    从个人及家庭来看，针对个人征收的诸如燃油税等环境税类型，无疑将会直接增加消费者的负担，进而影响个人消费行为。同时，环境税的征收还会通过间接的传播途径对个人产生影响。而个人对环境税的态度上，也不得不在环境保护与税收负担之间权衡。

建议

    以制度为基础的利益博弈是市场秩序的重要组成部分，也是公共政策制定过程的一种常规化
做法。其不仅可以保证决策的相对公正，而且还有利于
推动政府关注多元利益主体需求行为形成制度，进而可上升为路径依赖。
    由此，笔者认为，环境税在制定过程中，应深入研究各个主体根据自身需求对复杂的利益关系进行调整、综合博弈的过程，做好相应的制度设计和制度安排，构建协调机制，从而引导不同利益主体的合作博弈行为，减少多元利益目标冲突，减少环境税征收中出现的偏差。具体的一些思考和建议如下：
    ——应以政府信息公开为基础，构建信息畅通的传播机制和利益表达机制，实现信息公开透明。
    在环境税制定过程中，国家权力机关和财税机构的活动应进一步透明化，信息应进一步公开，充分尊重民众的知情权，让环境税的相关利益各方清楚了解政策制定的相关内容和制定过程，有效解决制定过程中的信息不对称问题。同时，应使社会各阶层的利益需求得到充分表达，并通过公共政策体现出来。
    ——构建和完善环境决策监督机制，实现对博弈规则的有效监督。
    为了实现环境税制定中的利益博弈，除了制定公平公正的博弈规则外，还应构建和完善监督相关博弈规则的有效机制，而要做到这一点，必须构建和完善公共决策监督机制。
    一般而言，公共决策的监督机制包括自律机制和他律机制：自律机制是指政府内部的自我监督，要求政府工作人员提高自身素养，形成服务型的行政文化；他律机制是指公众、媒体、司法机关、民主党派、人大等对政府行为的监督，尤其是社会监督必不可少。为此，作为决策主体的财税部门应把关于环境税的各种文件提供给公众，达到处处“看得见”程度，方便公众有效地实行监督并参与决策，尽量缩小公共决策者的寻租空间。
    ——促进公民参与决策，积极提升弱势群体对环境税政策制定的影响力。
    公共决策的两个核心变量是政策质量和公民可接受性，尤其是公众对决策的接受程度关系到决策的有效执行。为此，应切实利用好现有的利益博弈主体参与环境税政策制定的途径。现有的专家咨询论证制度、听证会以及社会公示制度都是保证公共政策制定科学化、民主化的重要举措。
    （作者为首都经济贸易大学财税学院副教授）