能评新办法突出“放管服”

中国经济导报记者|刁萃

    自2017年1月1日起，《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展改革委令第44号，以下简称“44号令”）正式实施，实行6年多的《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》（国家发展改革委令第6号，以下简称“6号令”）同时废止，新旧办法交替给节能审查主管部门带来的压力如涟漪般层层传递着。
    正如之前媒体所关注的，新办法与老办法一点重要的不同之处是国家发展改革委将固定资产投资项目节能审查权全部放给地方。“放”看似轻松，然而如何“管好”、如何“服务好”却让身在其中的人未有一毫放松。在全民HAPPY的“圣诞”前后，新办法发布还未满月，国家发展改革委环资司组织开展了三场跨区域的节能审查培训，就“44号令”解读、节能评审、节能报告编制、事中事后监管等内容，为来自全国各省市发改系统、节能中心（节能监察队伍）的近900名代表进行了多角度讲解。
    围绕能评的“放管服”工作，在乌鲁木齐举行的培训会上，国家发展改革委环资司司长任树本脱稿讲了一个半小时，他对下一步做好能评工作提出了更高要求，“要完成‘十三五’确定的节能减排任务，以及实现‘双控’目标，需要我们不断提高能评的能力和水平，发挥能评的作用。”培训给新疆兵团发展改革委环资处张晓青处长带来的最直观感受是，“能评工作责任重大。”她告诉中国经济导报记者，“能评是从源头控制能源消费总量，实现‘双控’目标的有力手段，地方节能审查的责任增大了。”
    “44号令”“履新”带来的压力无疑将激发节能审查工作新动能，未来我国能评工作将会有哪些新气象、新变化，今天让中国经济导报记者带你近距离感知能评新政的诸多亮点。

    能评制度实行6年来，节能成效如何

    谈及“44号令”，自然不能跳过“6号令”。可以说，“6号令”是我国能评工作的正式起点。
    针对“十一五”以来我国能耗水平较高，节能工作薄弱的状况，2008年实施的《节能法》明确规定，实行固定资产投资项目节能评估和审查制度，并作为项目审批、核准的前置条件，授权国务院管理节能工作的部门即国家发展改革委实施该行政许可。
    为落实《节能法》的要求，2010年国家发展改革委以“6号令”的形式，印发了《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》，并于2010年11月1日起施行。在各方面的共同努力下，能评工作从无到有，从小到大，已初步形成了一套行之有效的能评制度，能评工作逐步走上了规范化、法制化的轨道。
    从实践来看，能评工作的不断推进，对促进我国节能减排工作发挥了重要作用。“能评是一项低成本、高回报的节能管理措施。通过能评，节能1吨标准煤的财政支出仅5元左右，远低于财政补贴、合同能源管理等节能手段。”据环资司负责人介绍，初步统计，自能评制度实施以来，全国从源头上核减不合理能源消费量约5000万吨标准煤，核减比例达7%左右，相当于“十二五”时期全部节能改造项目形成的节能能力的30%以上，减排二氧化碳1.1亿吨。
    能评的效果不只刻在国家节能减排的“大账本”上，同时也体现在节能环保企业的“小账本”中。通过能评的固定资产投资项目，能效水平处于国内同行业同规模的先进水平甚至领先水平，部分项目达到国际先进水平。在这一过程中，一大批高效先进的技术、装备、产品得到推广应用，有效拉动了节能环保产品、设备、服务的消费和投资需求，有力推动了节能环保产业发展。
    环资司负责人告诉中国经济导报记者，“在‘十二五’中期，节能形势非常严峻，将近1/3的省份能源消费总量超出2014~2015年指标要求；高耗能产业大幅反弹，很多地方出现了一级预警。在国家层面对部分地区实施能评限批、缓批，对促进全国及部分目标进度滞后地区完成‘十二五’节能和能源消费总量控制目标发挥了重要作用。”

2017，你该知道的能评新政变化

    在肯定能评工作成效的同时，三场培训中，环资司负责人分别用1/3多的发言时间逐条列举以往能评工作中出现的相关问题，言辞之犀利、反省之深刻，让中国经济导报记者感到有些意外。
    “由于‘6号令’在制度设计上经验不足，没能实现闭环管理，产生了一些执行不到位的问题，但瑕不掩瑜，正面作用要远远大于负面影响。”上海发展改革委环资处傅海副调研员告诉中国经济导报记者，“国家发展改革委对‘6号令’的修订，针对性非常强、调整非常到位，整体来讲，‘44号令’贴合了国务院‘放管服’的要求。”
    新令修订的目的是切实落实国务院行政审批改革要求，进一步解放思想，进一步加大简政放权力度，从以前注重项目审批为主，转变为落实新修改的《节能法》的一项管理制度，有效发挥制度的能耗“双控”作用。对比两份文件，中国经济导报记者发现，从体例上、内容上，“44号令”与“6号令”相比都发生了非常大的变化，主要体现在“放”和“管”两个方面，特别是“放”方面：取消国家发展改革委本级节能审查行政许可；企业投资项目节能审查由项目核准的前置条件，改为开工前完成即可；大幅缩减节能审查的项目数量和范围。
    “以前没设门槛，只是按不同类型规定了能评的种类，报告书、报告表、登记表分了好几种。实践下来，确实很多耗能量非常小、节能潜力也比较小的项目也需开展节能审查，以至影响大家对能评制度的认同。”环资司负责人介绍说，“44号令”规定年综合能源消费量低于1000吨标煤、且年电力消费量不满500万千瓦时的固定资产投资项目不再单独进行节能审查。同时，国家发展改革委还将发布负面清单，对用能工艺简单、节能潜力小的行业项目不再单独进行节能审查。
    对“管”而言，“44号令”针对此前的监管不足问题，强化了事后事中监管。采访中，来自地方的同志为这一变化频频点赞，“以前能评没有验收，只是作为项目通过的‘路条’。国家虽然也会组织抽查，但毕竟比例小，覆盖面小。管的这方面，相对来讲不到位。”
    对此，环资司负责人表示，“很多地方同志讲能评执行不好有一个原因是没有验收环节，不闭合，这的确是个问题，我们对新的能评制度进行了闭合设计，设立了验收环节。”加强事中事后监管，新办法不仅明确了国家发展改革委要做什么，还对地方节能审查部门要做什么也提出了明确要求。

“放”“管”如何平衡


    按照行政审批制度改革要求，本次能评制度改革后，国家发展改革委环资司的工作重心也随之进行了调整，由原本耗费大量精力的项目审批转为做好制度顶层设计，加强对地方能评工作的指导。“这是我们将来的工作，我们会进一步完善制度，不断去强化或者规范要求，在业务方面积极有效地、有针对性地指导地方做好这项工作。”
    “强化做好顶层设计是第一步，同时还将加强对地方开展能评工作的定期和不定期的巡查、检查。”中国经济导报记者从国家发展改革委环资司了解到，针对检查中发现的问题，国家发展改革委将进行严肃处理。“该撤销审查意见的撤销，该通报批评的通报。以前我们检查的对象是项目业主、评估单位，下一步可能要针对地方能评工作进行情况通报，通报一些做得不好的省份。”
    如果说通过督查发现问题进而进行相应的处理算得上是能评制度的“常规武器”的话，那么新的能评制度则多了一个“秘密武器”。“对巡查和抽查存在严重问题的地方和项目，利用全国信用信息共享平台，将其列入黑名单，并进行公开曝光。”一旦在信用名单中被“拉黑”，对企业来说可真是“闹大了”，对失信人员联合惩治的内容之一就包括失信企业贷款困难。“市场经济是信用经济，依靠市场力量，提高犯错的成本。”环资司负责人在发言中强调。
    国家节能中心主任徐强认为，“规范统一、尺度一致，加强能力建设，对能评制度非常重要”。国家发展改革委还将完善加强配套的标准、规范和指南建设。包括制定新的、修订老的标准、指南等，为能评工作提供坚实的依据。
    针对新形势下地方能评工作，环资司提出，各地需抓紧出台本地的实施办法。“‘44号令’对节能审查管理范围、分级分类管理、事中事后监管、信息报送等都提出了新的要求，各地前期发布的能评办法大多已于法不符，不再适用。希望各地抓紧时间，结合自身实际情况，在‘44号令’施行的初期尽快制订本地区的管理办法，同时也要做好过渡期的相关衔接工作。”据中国经济导报记者了解，上海市的《节能审查办法》已完成征求意见，力争今年一季度对外发布。
    “合理划分管理职责，不得层层下放。”任树本解释说，能评技术性很强，因为基层审查机关的能力不同、专家力量有限，接住管好重大项目的节能审查工作存在很大难度。为保障节能审查的质量，“44号令”明确中央项目以及年综合能源消费量高于5000吨标准煤的项目，必须由省级节能审查机关负责审查，不得层层下放或变相下放。“地方要接得住、管得好，不是一放了之。5000吨标煤以下的项目也不能随便下放，要考虑地市特别是县区的承接能力，要保证能评工作不受影响，全面评估合理划分管理职责。”