以工代赈是实施乡村振兴战略的重要举措

    乡村振兴战略的内容充实，逻辑递进关系清晰，为在新时代“三农”发展指明了方向和重点。产业兴旺是实现乡村振兴的基石，一方面要大力发展以新型职业农民、适度经营规模、作业外包服务和绿色农业为主要内容的现代农业；另一方面，要促进农村一、二、三产业融合发展，促进农业产业链延伸，为农民创造更多就业和增收机会。

编者按

    习近平总书记在党的十九大报告中指出，要实施乡村振兴战略。2018年中央一号文件也直指乡村振兴，并两次提到以工代赈。今年全国两会上，2018年政府工作报告强调，要大力实施乡村振兴战略，坚持走中国特色社会主义乡村振兴道路，加快实现农业农村现代化。
    对于乡村振兴如何落地，本文作者提到，以工代赈政策是一个重要手段，目前不但要继续实施以工代赈政策，还要大幅度增加以工代赈资金规模，扩大以工代赈项目范围。

王小京

    习近平总书记在党的十九大报告中指出，要实施乡村振兴战略，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制和政策体系，加快推进农业农村现代化。乡村振兴战略的许多硬件设施建设，高标准农田建设、高效节水灌溉项目建设、村容村貌建设、厕所革命、小流域治理、环境建设等，怎么建设、如何落地，2018年中央一号文件中，也两次提到要用以工代赈的方法来解决。笔者认为，在乡村振兴战略实施过程中，以工代赈政策是一个重要手段。目前不但要继续实施以工代赈政策，而且要大幅度增加以工代赈资金规模，扩大以工代赈项目范围。
    以工代赈是多年来我国从救济贫困和受灾群众的实践过程中总结出来的行之有效的救济方式。以工代赈属于救济的范畴，但又不同于一般单纯救济，其特殊性在于救济与建设的结合与统一。它是救济对象通过参加必要的社会公共工程的建设而获得赈济物或资金的一种特殊的救济方式。与一般的救济相同，以工代赈资金是无偿的，其差异在于它是有附加条件的，要求贫困地区群众通过出工投劳来获得赈济。因此，以工代赈的含义可以概括为：以救济为手段，以加强贫困地区的基础设施为内容，以缓解和最终消除贫困为目的。
    改革开放之初，面对我国农村大量的贫困人口和薄弱的基础设施条件，自1984年起，国家开始实施以工代赈工程。先后经历了粮、棉、布以工代赈，中低档工业品以工代赈，工业品以工代赈，粮食以工代赈，现金以工代赈几个阶段。
    截至2016年底，国家累计投入中央以工代赈资金近1300亿元，在乡村道路、小型水利工程、基本农田建设、山地开发、草场建设、小流域治理等方面，支持建设了一大批小型基础设施。这大大改善了贫困地区的生产和生活条件，促进了美丽乡村建设，对于调整贫困地区的经济结构，开发贫困地区的自然资源，发展商品生产、搞活商品流通，增强贫困地区群众的自我发展能力，发挥了积极作用，取得了显著的社会效益、经济效益、扶贫效益和生态效益，为加快农村贫困群众的脱贫致富创造了条件。同时，这也为密切党群关系，稳定农村社会起到了积极作用。以工代赈被广大群众称为“德政工程”，“民心工程”，深得群众欢迎。
    随着国家对“三农”工作越来越重视，特别是进入新世纪后，国家投入“三农”的资金量也越来越大，资金渠道越来越多，中央财政“三农”资金投入目前已超过万亿元，中央扶贫专项资金也由2000年的248亿元增加到2016年的667亿元，而以工代赈资金从1996年的40亿元只增加到2016年的42.5亿元。许多人认为，现在以工代赈工程在实施过程中，机械使用率越来越高，组织群众实施投资成本可能更高，对以工代赈政策有没有必要再实施提出了质疑。国家在有些方面的投入，宁可给群众直补，也不愿采用以工代赈的方式。国家强调涉农资金整合，主要是将项目审批权限和项目确定权下放到县级。由于对涉农资金整合的本意理解错误，以工代赈资金也作为一般性政府投资列入整合范围，使以工代赈在“三农”和扶贫资金中越来越微不足道，越来越边缘化。
    其实，以工代赈政策是变直接救济为群众必须参与工程建设，变政府建设为群众自己要建设。以工代赈政策的核心就是避免养成群众不劳而获的习惯。我们关心贫困群众、重视“三农”，但政府也不能大包大揽，也要避免群众养成“等、靠、要”的习惯。汶川、雅安地震对灾民每人每天直补10元钱、1斤粮的救济，当时国内就有许多学者对这种直补方式提出了异议，认为应采取以工代赈方式进行补助，加快灾后重建工作。“十三五”进入脱贫攻坚关键时期，基层有些干部对政策把握不准，为了争得贫困户满意，对贫困户无原则有需必应，直接给予。这一方面使靠自己辛勤劳动致富的群众心里不平衡，另一方面有些贫困群众期望值太高也不满意，结果就是累了基层同志，但贫困户不满意，非贫困户也不满意，容易引发新的社会矛盾。要处理好重视贫困群众脱贫与不养懒汉的关系，必须继续实施以工代赈工程。
    2014年12月27日，国家新颁布的《以工代赈管理办法》中明确规定，以工代赈项目要尽量组织群众实施，优先让建档立卡的贫困群众参加工程建设。农村小型基础设施建设，也可以通过相关专业部门实施，但通过以工代赈形式，组织群众实施项目，虽然可能机械的使用率越来越高，但更有利于调动群众的积极性和参与性，有利于施工期占地、用地等方面的协调；由于大部分工程技术含量小，原则上不招标，组织群众实施，有利于缩短工期降低工程成本；有利于增加贫困群众收入；群众参与修建的工程，他们会更加爱惜，有利于工程建成后的运行管理。
    随着乡村振兴战略计划的实施，各级政府财政在农村的投入会越来越大。对于技术含量较小的乡村基础设施和公共服务设施建设，不妨尽量采取以工代赈形式进行建设，能不直接补助的尽量不要直接补助，这样将在农村提高更多就业机会，有利于提高农村的人气，有利于增加群众自力更生的精神。相信通过几年的努力，农村将会迎来一个崭新的明天。
（作者为陕西省以工代赈办主任）