我国财政政策新特征：强调有效侧重供给

中国经济导报记者|张洽棠

    近日，中国财政科学研究院与社会科学文献出版社共同发布《财政蓝皮书：中国财政政策报告（2018）》（以下简称蓝皮书）。蓝皮书指出，与前几年相比，2017年财政政策呈现出两大特征，其一是从“积极”到“积极有效”，其二是从“需求侧总量”调控到“供给侧结构性”调控。

从“积极”到“积极有效”

    蓝皮书指出，2017年财政政策的最大特点就在于从“积极”转变为更加“积极有效”。更加“积极”，表现在2017年财政政策继续实施了减税降费政策，进一步减轻了企业负担，赤字率仍保持在3%的水平，赤字规模随国内生产总值增长而相应增长、适度扩大；更加“有效”，表现在2017年财政政策更加注重发挥“结构性”优势，突出了保障重点，提高了支出的有效性和精准度。
    从“十二五”期间的财政政策看，2011年强调“紧紧围绕科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，继续实施积极的财政政策”；2012年提出“把握好稳中求进的工作总基调”，“实施积极的财政政策”；2013年则强调“紧紧围绕主题主线，坚持稳中求进的工作总基调，继续实施积极的财政政策”；2014年进一步强调“坚持稳中求进、改革创新，继续实施积极的财政政策”；2015年作为全面推进依法治国的开局之年，以及全面完成“十二五”规划的收官之年，在财政政策方面强调“坚持稳中求进、改革创新，继续实施积极的财政政策并适当加大力度”。
    自2016年起，我国国民经济和社会发展步入“十三五”时期，作为全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，以及推进结构性改革的攻坚之年，2016年财政政策在2015年的基础上继续强调“坚持稳中求进工作总基调”，增加了“实行宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的总体思路”，提出“继续实施积极的财政政策并加大力度”，比2015年的“适当加大力度”更进一步。
    蓝皮书认为，2017年，作为实施“十三五”规划的重要一年，以及供给侧结构性改革的深化之年，在2016年的基础上，进一步提出“坚持以推进供给侧结构性改革为主线，适度扩大总需求，加强预期引导，深化创新驱动”，并特别强调“财政政策要更加积极有效”。这是自2011年以来所一直坚持的在积极财政政策的基础上首次提出“有效”。
    
从“需求侧总量”调控到“供给侧结构性”调控

    蓝皮书指出，2017年财政政策已经明显侧重“供给侧”，而从“十二五”时期至今，积极财政政策实际上逐步实现了从侧重“需求侧”到侧重“供给侧”的转变。
    “十二五”时期，财政政策的重点是“需求侧”。2011年积极财政政策强调“提高城乡居民收入，扩大居民消费需求”，以及“调整完善税收政策，促进企业发展和引导居民消费”；2012年积极财政政策强调“完善结构性减税政策，减轻企业和居民负担”，以及“增加居民收入，提高消费能力”，这些政策都是旨在通过切实提高收入和减税来实现需求侧经济增长动力“三驾马车”中的“消费”这个环节的增长，带有突出的“需求侧”总量特征；2013年积极财政政策提出“适当增加财政赤字和国债规模，保持必要的支出力度”；2014年强调“适当扩大财政赤字，保持一定的刺激力度”；2015年提出“适当扩大财政赤字规模和动用以前年度结转资金，加大支出力度”，以及“加大盘活财政存量资金力度”和“保持一定的政府投资规模”。这些政策都是旨在通过各种途径来切实扩大支出规模，来实现需求侧经济增长动力“三驾马车”中的“投资”这个环节的增长。无论是通过扩大支出规模还是提高资金使用效益，最终目标都是实现扩大投资，以投资这一需求侧总量调控手段来拉动宏观经济增长。
    “十二五”期间和2016年的财政政策已经开始逐步向“结构性”转变，其中不乏关于对这两个方面的强调。2011年的财政政策提出“着力优化投资结构，加强经济社会发展的薄弱环节”，这一条虽然看似是关于“三驾马车”中的“投资”环节，但是已经开始显现结构性改革的端倪，意识到应当通过投资结构的优化来加强经济社会发展的薄弱环节。2011年提出“大力支持经济结构调整”，2012年微调为“促进经济结构调整”，再加上2013年“结合税制改革完善结构性减税政策，促进经济结构调整”、2014年“完善有利于结构调整的税收政策，促进经济提质增效升级”和2015年“实行结构性减税和普遍性降费，加强对实体经济的支持”，这些政策都表明“结构性”改革已经开始逐步成为积极财政政策的发力重点。“十二五”时期的减税降费措施到2016年更加明确，首要一条就是“进一步减税降费”，带有典型的供给侧“降成本”特征，而“调整优化支出结构”则带有突出的“结构性”特点。
    蓝皮书认为，与2016年“扩大财政赤字规模”“加大财政资金统筹使用力度”等仍然带有“需求侧”总量调节特色的政策有所不同，2017年的财政政策明显开启从“需求侧”向“供给侧”的转变。2017年财政政策提出“深入推进财税体制改革”，以及“统筹盘活财政存量资金”，这两条都是典型的“供给侧”政策，注重的是体制机制改革。“大力实施减税降费政策”是为了进一步减轻企业负担，直接回应的就是供给侧结构性改革几大举措当中的“降成本”“去杠杆”等方面。“继续调整优化支出结构”则意在保证将有限资金用于重点领域和关键环节，带有非常突出的结构性调整的特征。特别值得注意的是，“积极防范化解财政风险”这一条仍然是“需求侧”总量调节的政策，意在将赤字率控制在合理水平，足见财政政策调整是特别注重供需并进的，不存在偏废一说。