部分国有景区门票价格偏高是个“综合症”

王兴斌

    部分国有景区门票价格偏高的现象由来已久，是多种因素长期交织、互相推动的结果。
    上世纪80年代以前的30年间，国家实行计划经济，政府提供公共景区产品，景区全部是国有国营，门票价格低廉。景区不需创收，完全依靠财政支持。入境游览属于外事接待，不以挣外汇为目的，国内观光游览开始起步，以民众福利为宗旨。改革开放后，入境旅游率先起步、著名景区开始收门票、挣外汇，入境游客和国内游客采用甲乙两种不同票价制，但景区维护管理资金仍由政府财政兜底。1996年起取消景区门票价格的内外宾差异，考虑不同层次的消费需求，允许设立普通门票、游览门票、联票等多种形式，景区门票开始引入市场因素。
    上世纪90年代中至本世纪初，国内旅游兴起，单靠政府财政拨款满足不了景区营运需求，景区建设开始借助市场力量，门票价格由政府主导逐渐向市场主导过渡。国有景区管理体制由政府部门直接管理向派出机构管理、旅游企业经营的多种方式演变。1999年初开始，原国家计委出台《游览参观点门票价格管理办法》，国家级重点景区的门票价格由国务院价格主管部门管理，其它游览参观点门票价格下放给省、区、直辖市政府价格主管部门管理。
    2008年，经国务院批准，国家发展改革委下达《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》首次明确了景点门票分类定价的原则：对于依托国家自然资源或文化资源投资兴建的游览参观点门票价格，实行政府定价或政府指导价；对于非依托国家自然资源和文化资源，由商业性投资兴建的人造景观门票价格实行市场调节价。
    按照现行中央与地方的事权划分，国有景区在相关主管部门指导下，实行属地管理，景区的维护管理、经营模式、资金收支和人员管理等主要由所在地地方政府具体负责。目前经营管理景区的有地方政府派出的行政机构、事业单位和企业，多数国有景区由国有企业经营，少数国有景区由民营企业经营。少数国有景区门票收入纳入财政预算，实行收支两条线管理；多数实行自收自支，企业化运作。
    在这种体制机制下，地方政府很少对公共自然和文化资源景区的保护建设在财政上给予足够支持，而且通过多重渠道从景区中取得经济回报：景区门票收入的分成、收取企业营业税和所得税、企业赢利分成。门票收入被用于地方政府公共管理开支，甚至直接补充财政收支缺口。国有景区属性的经济化、经营的市场化和权益地方化成为推动景区门票持久、较快上升的关键因素。长期以来，不少些地方政府以追逐GDP增长速度和体量作为主要政绩目标，旅游部门以旅游人数和收入作为旅游业和景区核心的统计指标体系。政府主管下的景区收支不透明、财务审计缺失或虚设；有的景区甚至有两本账，向上级汇报成绩时虚报接待人数与收入，向物价部门申报涨价时瞒报收入与虚报亏损；价格监督缺失，价格听证会暗箱操作，“听证”必涨。
    景区门票进入市场轨道以后，价格的高低不能不受市场规律的制约。自然和人文资源品质、产品垄断性、服务设施和旅游价值以及供求关系的态势，对门票价格调节发挥决定性作用。国民收入的增加、社会物价的上涨和员工工薪的上升也是调节门票价格的常态性因素。
    可见，决定国有景区门票价格有两大核心因素，一是中央和地方政府对景区资源保护、生态修复、基本建设和人力成本的财政支撑力度，二是市场对景区资源和服务的需求强度。两者对门票价格的水平和走向起相互制衡作用。前者强了，后者就弱；反之亦然。部分国有景区门票偏高正是政府财政支撑弱化、市场调节机制强化的结果。
    景区门票过高还有其他一些因素，如某些景区非理性的过度开发，如反复编制规划，建设过于豪华的游客中心、厕所，盲目购买不实用的“智慧景区”设备引发收支失衡；检查评比名目繁多，重复申报、繁琐评比不胜应付，热度不减的申遗、评级升档需要一笔不菲的非必需投入；不求实效的市场营销和华而不实的节庆活动成为不小的支出，景区之间互相攀比门票就高不就低；国有景区成为地方政府的接待场所；对散客收取高门票，在高票价下以高折扣优惠旅行社，或将高回扣返还给导游司机；高门票催生了一批代理门票的OTA销售商，虽然降低了网上购票的价格，但增加了提成分利的环节；景区内的索道和观光车应该是准公共性的消费服务，但完全市场化的垄断性经营成为暴利项目；景区经营项目单一，缺少综合性服务与多种经营收入，过分依赖门票等等。
    由于市场化机制的不断强化，通过高价门票方式把景区支出转嫁到游客身上，导致国有景区属性和功能错位，其公共事业属性与经济产业属性之间的失衡，公共资源的保护、研究、教育、游览和促进经济发展等功能之间的失衡。
    总之，部分著名国有景区门票价格偏高是个“综合症”，需多方诊治、综合治疗，不是一帖“药”就能药到病治。
    （作者系北京第二外国语学院原旅游科学研究所所长、国务院特殊津贴专家）