回忆改革试点40年：实践探索的中国智慧

    彭森，中国经济体制改革研究会会长，第十二届全国人大常委、财经委副主任委员，国家发展和改革委员会原副主任，原国务院经济体制改革办公室副主任。1951年4月出生，北京大学经济系毕业，英国牛津大学访问研究生，博士生导师。二十世纪八十年代初以来，长期在政府部门从事政策研究、宏观经济体制改革与中国经济体制改革总体规划工作，长期担任《中国改革年鉴》主编。曾在《求是》、《人民日报》等期刊杂志发表多篇文章，著有《中国经济体制改革总体规划》、《中国经济体制改革重大事件》、《中国经济体制改革的国际比较与借鉴》等著作。

中国经济导报记者|季晓莉
     
    “回过头来总结改革开放40周年，开展试点工作确实是中国经济体制改革一条非常典型、非常重要的基本经验。”第十二届全国人大财经委副主任委员、国家发展改革委原副主任彭森长期从事、直接领导过我国改革试点工作。他告诉中国经济导报记者，中国是有十几亿人口的大国，又是发展中国家，在中国搞改革，特别是探索社会主义市场经济体制，既没有现成的模式可以照搬，也没有现成的经验可以借鉴。只能靠在实践中不断地总结、探索，形成一些法律法规，再在面上逐步推广。
    “试点是渐进式改革道路的重要形式，是社会主义市场经济理论与中国国情相结合的具体实践。小平同志在改革初期讲过，‘摸着石头过河’，这体现了中国人的哲学和智慧。过程当然很艰辛，中间有很多波折，有时遇到一些问题要回头总结，然后再试点、再突破和创新。”近日，彭森接受中国经济导报记者专访，全面回忆、剖析了40年来的改革试点工作，并指出改革试点在全面深化改革的今天仍有长期存在的巨大价值和意义。

改革试点三阶段：突破、创新、完善

    中国经济导报：您认为改革试点有三个阶段。改革试点的第一阶段是怎样的？
    彭森：1978年的农村改革就是从试点起步的。开始是安徽凤阳小岗村和四川广汉县搞家庭联产承包。十一届三中全会虽然确定了解放思想、实事求是的思想路线，但会上通过了一个关于加快农业发展的决定，讲的还是“两不许”——不许分田单干，不许包产到户。由于当时粮食问题始终没有解决，农民刚开始搞大包干时偷偷摸摸，后来有些县、地区包括省区认可搞试点，但是从全国来看，1978、1979、1980三年中央文件都是不允许的。
    一个典型的例子是，1980年秋收的时候，中央专门开了全国省委书记会，讨论安徽和四川的试点经验能不能在全国推广。当时黑龙江省委第一书记杨易辰说，这条路我们坚决不能走，这不是社会主义道路；而贵州省委第一书记池必卿则说，你走你的阳关道，我走我的独木桥，我们坚决要搞联产承包责任制、大包干。经过讨论，会议同意在落后地区搞包产到户，没有复辟资本主义的危险。最后到了1981年，家庭联产承包制才全面铺开。改革之后只用5年时间，到1984年中国粮食产量增加1亿吨，达到4亿吨。改革解放了生产力，解决了温饱问题。
    改革试点第一阶段，从1978年农村改革发端，到1992年确立社会主义市场经济体制的目标为止，农村搞大包干，城市借鉴农村改革经验搞企业包干，一些城市搞综合改革试点。
    1982年国家体改委建立，当时定下三句话、六个字作为主要职能，即“规划、协调、试点”，设立了一个办公室和四个组。当时就有试点组，1987年改成试点局，专门负责改革初期的试点工作。当时规划与试点是分开的。我当时不在试点组工作，但是知道试点组的工作很重要，影响很大。
    第一个真正的综合改革试点城市实际是湖北沙市，1981年由国务院批准。1982年，国家体改委成立后，又批了两家，即江苏常州和重庆。当时城市改革是以财税体制的分成包干为切入点，中央放权让利，把一些经济管理权限下放给城市。以此为契机，前前后后又有八九个省会城市，如沈阳、武汉、广州等，加上五六个沿海城市，如大连、青岛、宁波、厦门、深圳，被批准为综合改革试点城市。到1984年共批准了14个城市计划单列，享受省级经济管理权限。后来又加上济南、杭州，共16个副省级城市，都是改革试点城市。设立副省级计划单列市是对过去计划经济体制大格局的一个突破。
    对外开放试点是1980年从4个经济特区开始的，到1984年又批准设立了14个沿海开放城市，都是一步一步地通过试点，总结经验，再向面上推开。第一阶段的改革试点，主要就是探索、突破，通过放权让利，给企业和地方政府更大权限，打破条块分割，把旧体制冲一冲，打破计划经济原有格局。
    到1984年，体改委在常州召开第一次试点城市工作会，回来给国务院写报告，会议提出，除了中央批准的综合改革试点城市之外，有条件的省区也可以根据自己的省情选一两个城市进行试点。所以到1985年，全国已先后设立50多个试点城市，其中大部分是各省批的试点城市。这些城市的综合改革试点在改革初期起到的示范带动作用非常大，加上农村改革、国企改革、特区和沿海特区的改革，打开了整个改革的局面。
    中国经济导报：试点的第二阶段进展如何？
    彭森：试点工作第二阶段以1992年小平同志南巡讲话，党的十四大提出了确立社会主义市场经济体制的总体目标为开端。1993年十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制的决定》实际上把社会主义市场经济的大体框架，过去也叫“四梁八柱”，基本上描绘出来了。
    当时对于是否还要搞试点，是有争论的。当时我已到体改委综合规划和试点司当副司长，司长是郭树清，后来我又接替他当了司长。当时有种观点说，我们以后是不是重点就是做规划，搞顶层设计，整体推进就可以了？但是实践中大家觉得可能还是不行。形象地讲，第一阶段的改革试点就是把地方和企业的积极性调动起来探索突破，拆“旧房子”，谁愿意拆哪一块就拆哪一块，能拆的、拆得多的还有奖励，所以大家都去拆旧房子。但在新的阶段，要建立社会主义市场经济体制的新大厦，要有体制创新，但问题是还是没有经验。
    虽然社会主义市场经济这个大框架描绘得很好，但是新大厦只有草图，没有施工图和样板间，我们还是没有经验，不可能一步到位、一蹴而就，必须继续进行试点。试点另一个重要意义就是能把改革中的集中风险和试错成本控制在一定范围。有些看不准的必须先试点，试点以后再面上推广。所以大家共识是还要搞试点，就把机构合起来，规划和试点变成一个司，既搞规划又搞试点。大家一方面参加规划的起草设计，回过头来再按照规划的要求，在不同的城市就规划的总体或某一个方面进行探索试验。
    当时新一轮的城市综合配套改革试点，第一个确定的城市还是常州。但这一次也吸取了上次一哄而上的教训，批了18家后就不再批了，其中包括常州、天津、重庆、沈阳、武汉等，共计9个省会城市、1个直辖市和8个大中小不同类型的城市。与现在各具特点的改革试点不一样，当时试点的任务都差不多。我们要求各市按照已经描绘好的框架，从基本经济制度、国有企业改革、市场体系的建立、政府职能的转换、社会保障体制的设计等方面进行综合配套改革的试点。
    试点的第二阶段也搞了10年左右。开始每年都开一次全国试点工作会，国务院领导亲自参会作指示，年年要发文件。但于1997年12月在厦门召开的试点城市会议是最后一次。这是因为1998年国家体改委与特区办合并，成立国务院体改办。按照朱镕基总理的意见，体改办一不要开全国性的会，二不要自己下发文件，三不要在报纸上发表个人署名文章。我们都老老实实地按照总理的要求做。所以从1998年以后，国家级的试点工作慢慢淡化了。地方试点城市还经常来汇报，我们以个人名义给他们一些指导意见，但不再发文也不再开全国试点会议。这一阶段的试点工作到2002年十六大召开后就正式结束了。
    中国经济导报：试点的第三阶段有什么特征？
    彭森：试点的第三阶段是在党的十六大以后，特别是确立了科学发展观这个新的发展理念以后，从2005年开始又批准设立了一些各具特色的综合配套试验区。例如在新一轮的开发开放方面，包括深圳、上海浦东新区、天津滨海新区、厦门等。在城乡统筹配套改革试点方面，我们重点抓的是成都和重庆两个市，下的功夫比较大，经验也积累得比较多，成效比较明显。还有一些重要的试点，如沈阳的新型工业化试点，武汉城市群与长株潭“两型”社会建设试点，黑龙江两江平原农业现代化试点，山西全省资源型地区转型试点，义乌国际贸易综合改革试点等。在十六大到十八大之间，2005年到2011年一共批了12个试点。这个时期我还是管改革，这些试点城市一个一个地跑，试点范围最大的是山西全省进行转型试验。
    到了2012年以后，我从国家发展改革委副主任位置上退下来，转到全国人大财经委去工作。按照十八届三中全会的要求，国家又开展了新一轮的改革开放试点。改革试点又搞了很多。先后批了12个自贸区的试点，8个全面创新改革试验区的试点，5个金融改革城市的试点，还有24个科技金融结合试点城市等等，种类和数量比较多，很多城市多项试点互相重合。这也符合十八届三中全会全面深化改革的总体要求。我把新时期的改革试点也归纳在第三阶段里面。
    总之，我认为我国改革开放的试点工作大体上可分为三个阶段，第一阶段重点是探索突破，第二阶段重点是体制创新，第三阶段重点是进一步巩固完善、深化改革。
    
试点“三原则”：渐渐消失的政策“偏饭”

    中国经济导报记者：有人说，试点相对其他没有试点的地区得到了更多“政策红利”，产生了不公平。您怎么看？
    彭森：第一阶段的试点肯定是有优惠政策的。例如首钢，当时是国企改革最有代表性的试点。从1980年开始，其他企业的生产计划都是国家下达，唯独首钢的生产计划可以面向市场自己定；其他企业所有利润都要上交，首钢上交的利润规定每年递增5%，其余利润留成可以由企业自己投资发展；其他企业的钢类产品全是国家定价，而首钢计划外超产部分可以加价15%甚至25%。超产加价的优惠一直延续到1985年。当时国家物价局决定放开重要生产资料超产部分的国家计划价格，这就形成了价格双轨制。当然计划内产品仍按计划价格，超产的部分可以企业自定。到了九十年代中期，双轨制价格才逐步取消。但是首钢先走一步，等于吃了“偏饭”。
    还有些对外开放沿海城市也是这样，财税采取大包干体制，上交国家的分成比例比较低，还有很多减免税的措施。当时这些地区的外商投资企业和内资企业税率是不一样的，有“三减两免”的优惠，决定权在地方。所以，第一阶段主要通过政策的不平衡来推进改革、打破旧格局。原来是一潭死水，丢块石头进去，死水微澜，出现新的不平衡才能刺激发展，在发展中再逐渐形成新的平衡，是这样一种思路。
    但是到90年代十四大以后新一轮改革试点，我们已经开始强调试点的目的是体制创新，不给优惠政策了。当时提出“三不”——不给钱、不给项目、不给税收等优惠政策。你就按照我们提出的改革蓝图先行先试。政策就是四个字，先行先试。这个政策我们一直坚持到本世纪的新一轮试点。
    2011年，当时山西全省开展资源型地区转型试点，地方同志也是想要优惠政策。我们就告诉他们，没有特殊政策，你们在结构转型中，可以引进一些新的机制，如排放权交易等制度，积累一些生态补偿基金；可以从地方政府的权限内加快政府职能转变，通过改善营商环境吸引新的投资。但是国家赋予的大的财税优惠政策是没有了。这是当时很重要的一条原则。
    第二个原则，从90年代开始，宏观管理领域的改革都不再进行试点了。例如分税制，就是全国一盘棋。当时我跟随朱镕基总理去广东谈判。广东同志说，中央曾经给我们一些政策，条件是到世纪末要赶超亚洲“四小龙”。如果中央不再给我们吃“偏饭”，这个目标可能就实现不了啦。后来是按照他们的意见，对分税制起始的时间做了调整，同意将1993年做为税收返还的基数年，而原计划以前两年的平均数做基数，这等于承认了地方的既得利益，扩大了地方财政收入的基数。但这个政策其他省份也一样都得到了。
    第三个原则，我们在搞综合配套试验区试点时，强调“整体推进，重点突破”。一个城市或地区范围内的各项改革措施要做综合设计与配套。先是批了试点，然后要做好改革方案设计。设计过程中，我们可以帮地方一块儿调研，以后还要专门向国务院再报一次试点方案。每个城市都是这样，先是批准综合配套改革试点，然后过了大半年甚至一年，国务院再批准改革方案，以后每年都会开改革试点工作会，总结评估、交流经验来推动试点。如果一个地区只是要了一个帽子但按兵不动的话，我们也不会客气，还会批评告诫它，如果达不到要求，也有可能取消试点的资格。
    所以，我们坚持试点不给吃政策“偏饭”，不给优惠政策，避免形成政策洼地。试点的目的是为了推广，“吃偏饭”的经验没有推广的价值，试点就没有了意义。

得失：试点成功了 应修改法律、巩固成果

    中国经济导报：您认为已有的试点中，哪些做得比较好？哪些不尽如人意？
    彭森：有些试点步子还是很大的，有了很大的成绩。例如成都和重庆的城乡统筹改革试点，对于当地统筹城乡发展，推动城镇化、提高城镇化率、缩小城乡收入差距作用非常明显。
    过去成都、重庆是典型的消费城市、工业城市，但城乡发展“两张皮”，差距很大。现在和过去比，完全变了一个样子。成都市的城镇化率达到71%，比全国高十几个百分点。现在全国城乡居民收入之比是2.7：1，而这两个城市城乡居民收入差距明显缩小。关键是他们坚持了市场化的方向。
    城乡统筹改革试点一定要打破传统的二元结构。在这之前，建设部门只管城市规划，农村规划由农业部门管理。因此我们要求，改革试点的第一个目标是城乡发展规划一体化；第二个目标是城乡间的生产要素流通市场化；第三个目标是城乡基本公共服务均等化。做到这“三化”，城乡统筹就有了实际的进展。
    过去农民进城有很多障碍，按照《土地承包法》第26条，农村人口变到城市落户必须上交农业承包用地。而在这两个城市，农民在城市落户，把户口变为非农户口，不用上交承包地。这在一定程度上冲破了《土地承包法》的束缚。
    过去《土地管理法》也有一条规定，国家征收农业用地时，补偿不能超过农业年收入的20倍，也就是20年的收益。但农村一亩地的纯农业收益只有几百元，20年加在一起也只有几万元。而农地一旦由国家征收变成建设用地，身价倍增，最高的几百万元一亩都有。
    重庆在改革试点中引入了“地票”制度，成都也实施了一些变通政策提高征地补偿。对于农村建设用地则可进入土地交易产权市场，与城市建设用地同等入市，同权同价。这样农民收入渠道增加了，不光有农业收入，还有资产性收入和工资收入。最重要的是，它倒逼现行法律进行修改完善。
    对于成都和重庆的经验能不能在全国得到推广，我和时任重庆市市长的黄奇帆讨论过多次，徐绍史同志原来在国土资源部当部长时也去看过，他对这个试点也是肯定的。重庆讲，我们的地以后能不能到全国的市场上去拍卖呢？当时还是不行，因为法律没有修改。特别是十八届四中全会以后，各项改革必须纳入法治的轨道，突破现行法律的改革受到很大限制。
    中国经济导报：在这种情况下，改革如何才能取得突破？
    彭森：这时怎么办？只能通过全国人大授权才能改革。2015年国务院拟在33个县进行“三块地”改革试点，这时我已经到了全国人大财经委工作，当时我们也都举手赞成。有关县拿到授权后，在两年范围内可以不执行法律原有的一些规定和条款。本来这次试点定为到2017年12月31日试点截止，但实践中这项改革试点进展不尽如人意，特别是“三块地”包括农村土地的国家征收制度、集体建设用地的入市制度、农村宅基地制度的改革这三项，一个县只能选一个。这样试下来，示范作用不够。后来在2017年快到期时，国务院又报了一个文件，要求把试点有效期推迟到2018年12月31日。我也不知道现在这个试点的评估进展如何。
    总之，试点不是批了就结束了，批完以后一定先作方案，然后要去指导、调研、跟踪、评估，最后要及时总结。试点成功了，要对法律进行相应的修改，不成功的也要总结教训，及时结束。

新时期的试点：处理好三对关系

    中国经济导记者：新时期、新阶段的改革试点工作，未来方向如何？要注意哪些问题？
    彭森：我认为，新时期搞好试点工作要处理好几个关系。
    一是顶层设计和试点探索、重点突破的关系。顶层设计不是太新的词了，90年代我们也用过，当时的说法叫“整体推进和重点突破”，有时也叫加强“顶层设计”。现在讲顶层设计，重在“顶层”两字，是中央亲自抓改革，设立了全面深化改革领导小组，十九大后成立全面深化改革委员会、下设办公室每年公布改革要点，做改革的总体设计，这非常重要。很多地方改革中的“老大难”问题，中央作了决定，就解决了问题。
    但在这个过程中，一定不能忘了人民群众，特别是基层在改革探索过程中的伟大作用。人民群众是历史创造者，改革中哪些问题阻碍了生产力的发展，企业和老百姓最清楚，基层最有发言权。而且按照新时代的主要矛盾，人民群众对美好生活的向往和诉求他们自己最清楚。例如现在的新“四座大山”，养老、医疗、教育、住房问题突出，改革一方面要加强体制创新、科技创新、产业结构调整，另一方面在民生、社会领域的改革也要适当加大力度。
    二是处理好依法治国与先行先试，在法律的框架下推进改革的关系。表面看起来好像是把改革纳入了法治的轨道，限制了改革和创新突破。但其实全面依法治国和一些改革探索突破也不矛盾，试点的授权程序可以完善，以调动地方和企业的积极性。这一方面可以通过授权的办法，例如自贸区试点实际上也是通过人大授权进行的，“三块地”改革试点也是。另一方面，新批准的特区和综合配套改革试验区，批准伊始就应该给其充分授权，综合授权。没有授权，改革还是不好突破。中央下发了很多重要的文件，鼓励大家大胆试、大胆闯，还有改革容错机制的建立。但是没有法律授权，一旦改革试点哪些方面突破了现行法律出了问题，可能马上就追究责任。光这一条多数人就都不敢改革了。
    在改革初期，小平同志讲得很清楚，“允许改革犯错误，不允许不改革。”就是这一条就解决问题了。在全面依法治国的大环境下，既然要确定一批综合配套改革试点，还是要充分授权，包括在法律上的授权。省级立法权、还有特区、较大设区城市有一些综合立法权，应该把权力交给它，让它大胆试，不会出什么大乱子的。起码基本政治制度、经济制度都不会有大的变化。机构怎么设、编制是多少、政府的主要职能，都可以根据自己当地的具体情况，做些大胆的试验。
    第三，要处理好改革的问题导向与目标导向的关系。改革开始时，总体是问题导向、倒逼机制推动的改革，是遇到问题了才改革。包括农村家庭联产承包责任制是解决吃饭问题，90年代分税制改革解决当时中央财政入不敷出问题，新世纪的供给侧结构性改革也是因为整体经济缺少高质量供给，经济运行动力机制没有转换。但是改革试点应更多瞄着社会主义市场经济大方向，推进目标导向的改革。原来2002年十六大时做了《完善社会主义市场经济的决定》，提出来到2020年建立成熟完善的市场经济体制。到了十八大、十九大，对2020年的这个目标做了调整淡化，现在叫“成熟定型的”市场经济体制，不用“完善”二字了。应该讲，完善还早呢。很重要的是，现在一天一天离2020年很近了，很多很重要的改革还处于深水区，没有取得突破。很多深水区改革大家都绕着走，一些既得利益都没触及到，将来怎么完成这个大目标呢？
    中国经济导报：如何理解目标导向的改革试点？
    彭森：既然我们有了理想的模式和目标，就应该按这个目标去进行改革试点，做一些探索。用木桶理论来说，体制上有一个短板，其他方面做得再好也没有用，市场经济就不能正常有效地发挥作用。“短板”包括产权制度、资源的市场化配置、要素市场不太完善。例如竞争性政策，2016年关于价格改革的中央文件里讲到，市场经济条件下应该把竞争性政策作为一项基础性政策。但是在很多同志脑子里，最重要的政策还是货币政策、财政政策、产业政策，很少有人在提竞争性政策。但是你是不是统一的市场，是不是公平竞争，这是市场经济非常重要的标志，市场在资源配置中的决定性作用是最基础的东西，但这方面做得不够。
    我认为，在目标导向的改革方面做一些试点会事半功倍。如果只是盯着眼前的问题，整天喊着改，但改了半天离目标还是这么远，总让你看得见摸不着。我希望能多通过试点，真正打破既得利益，跨越最后几个重要关口的改革，推动整体上社会主义市场经济取得实质性进展。

“试点将长期存在 但单项试点不要长期化”

    中国经济导报：我们感觉试点在某种意义上还是双轨制这种渐进改革方法的延续，是中国的特例。在改革开放已经40年的今天以及未来，试点的意义是什么？
    彭森：我也赞成双轨制是渐进式改革的一个特征。著名波兰经济学家布鲁斯曾经说过，生产资料价格双轨制可能是中国人有用的发明。但他还强调，实行双轨制的时间无论如何不能太长，最后的目标还是尽快并到市场的轨道上去。现阶段试点在某种程度上也是双轨并行的一个过程。一方面我们整个经济运行是按照现有的政策和制度规定在运行，但是允许一部分地区、一部分行业在某一个方面可以做一些探索。这比价格双轨制更积极一点。
    但是有一点，任何试点都不要长期化，时间太长了不行，要及时总结，及时评估，最后如果成熟了，就形成法律来推广；如果不成熟的，就终止掉，明确宣布这个试点结束了、失败了。
    我们用试点来给面上的改革作示范引领作用，代表了一个方向，大家可以按这个路子来做，这是试点的积极因素。在新时期，发展是要从高速度的增长转为高质量的发展，改革进入深水区、攻坚期，要破除既得利益的障碍，试点在某种程度上还是必要的。因为有些部门是既得利益者，甚至有时有些法律也是既得利益的代表，如果一开始没有试验，没有把握，马上就把既得利益打破，可能会带来很高的风险成本和社会震荡，这时改革者与既得利益方应先进行协调，互相妥协，结果往往是可以先在一个范围内试点，再进一步总结实践经验，统一各方的认识。这也符合哲学认识论的规律：实践——认识，再实践——再认识。中国特色社会主义市场经济的理论就是这样在改革实践中丰富和形成的。从某种意义上说，发展无止境，改革亦无止境。而试点作为改革的特殊形式，也会长期存在下去。