就金融痛点“对症下药” 促绿色产业健康成长

马庆华

    2017年6月，国务院常务会议决定，在浙江、江西、广东、贵州、新疆五省（区）选择部分地方，各有侧重、各具特色的绿色金融改革创新试验区（以下简称“试验区”），在体制机制上探索可复制可推广的经验。
    就在试验区设立即将2周年之际，2019年5月13日，中国人民银行发布了《关于支持绿色金融改革创新试验区发行绿色债务融资工具的通知》（以下简称“《通知》”）。笔者认为，《通知》的内容直指当前绿色产业发展中面临的金融痛点，意在巩固完善试验区在绿色金融政策、措施、实践等层面取得的经验，以期在全国等更大范围内进行推广。而其中最值得关注的主要有4大亮点。

适当拓宽募集资金用途 将募集资金真正用到实处

    《通知》明确提出：“探索扩大绿色债务融资工具募集资金用途。”其重点包括以下两个方面：
    ——募集资金允许投资于绿色发展基金。
    绿色发展基金对于绿色产业发展具有重要引导和推动作用。2016年《关于构建绿色金融体系的指导意见》发布后，绿色基金在绿色产业投资市场中发展迅速。据统计，截止2018年底，市场上共发行绿色基金428只。但随着金融去杠杆工作的进行，金融监管力度显著加码，绿色基金的备案数量出现明显下降。据统计，2017年国内绿色基金设立250只，2018年绿色基金设立178只，同比下降40%。
    笔者认为，其中主要原因在于2018年《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（以下简称“《资管新规》”）出台后，一方面，资管产品结构设计面临去杠杆压力；另一方面，《资管新规》虽未对绿色发展基金提出明确要求，但约束了公募资金和商业银行理财的投资范围，直接影响到了绿色产业发展基金的资金来源。
    此次央行发布的《通知》明确提出：“研究探索试验区内企业发行绿色债务融资工具投资于试验区绿色发展基金，支持地方绿色产业发展”，可以说为当地绿色产业发展基金提供了新的资金来源渠道。目前各个试验区已经建立的绿色发展基金，主要资金来源仍为政府出资，但绿色产业的发展仅靠政府出资远远不够，需要充分发动社会资本，扩大绿色产业的资金来源。
    ——绿色债务融资工具募集资金用于企业绿色产业领域的业务发展，允许不对应具体绿色项目。
    在此之前，绿色金融融资工具募集资金用途被严格限制，必须用于绿色项目。像2017年3月中国银行间市场交易商协会正式发布的《非金融企业绿色债务融资工具业务指引》第七条“企业应将绿色债务融资工具募集资金用于绿色项目的建设、运营及补充配套流动资金，或偿还绿色贷款。”而《通知》中的条款突破了这一规定。
    笔者认为，之所以放开“必须对应具体绿色项目”的限制，主要得益于绿色标准与界定范围的完善。2019年3月，七部委联合发布《绿色产业指导目录（2019年版）》，从产业角度全面界定了全产业链的绿色标准与范围，绿色企业的界定得以明晰。在这种背景下，绿色企业可以节省绿色项目跟踪等成本，更便捷地使用募集资金用于企业流动资金的补充、经营状况的改善，帮助企业顺利渡过资金难关，利于募集资金作用的充分发挥和企业的长远发展。

绿色金融产品不断丰富 打造多层次体系仍需努力

    《通知》中对绿色企业融资渠道进行了明确的拓展——“鼓励试验区内企业通过注册发行定向工具、资产支持票据等不同品种的绿色债务融资工具，增加融资额度，丰富企业融资渠道。”“支持试验区内企业开展绿色债务融资工具结构创新，鼓励试验区内企业发行与各类环境权益挂钩的结构性债务融资工具、以绿色项目产生的现金流为支持的绿色资产支持票据等创新产品。”……
    事实上，当初设立试验区的五大任务之一即为丰富绿色金融产品体系，迄今为止，试验区已经开发使用了绿色信贷、绿色债券、绿色股票指数、绿色担保、绿色保险等多项绿色金融产品。
    不过尽管如此，也应看到，绿色信贷仍然为试验区绿色企业获取资金的主要方式，因此在继续完善和丰富地方绿色金融组织机构体系的基础上，结合各地产业和生态特点，融资模式应不断创新，研究推出更加适合当地绿色发展需求的金融产品和服务。打造多层次、全方位绿色产品和服务体系依然任重道远，像笔者就注意到，《通知》中特别提到了，绿色资产支持票据目前在我国规模仍然较小，发展空间广阔。
    
通过提供增信服务 切实降低绿色企业融资成本

    2018年我国爆发了债务违约潮，全年新增违约主体44家，涉及资金1209.61亿元，而这其中不乏环保公司的身影。这导致市场对环保企业的债务风险担忧加强，像2018年5月，东方园林原计划募集10亿元的债券，实际却仅募集5000万元。
    笔者认为，首先是内部原因，与绿色公司前期一味通过加杠杆的方式扩大规模有关。2015年之后，部分环保公司过于冒进，获取了大量建设类PPP项目订单，资金体量远超公司运营资本，而PPP项目回款期长，上一轮项目现金流回流尚未跟上，下一轮项目前期大量的资金需求就接踵而至，引发资金危机。
    其次是外部原因。一方面，金融去杠杆的环境下，金融市场处于强监管状态，资金规范性要求较为严格，如2018年，银行对环保项目的放贷态度更加谨慎，国有企业融资成本平均上浮2~3个百分点，部分民营企业甚至无法获得贷款，项目处于停滞状态；另一方面，我国绿色产业的发展政策导向型明显，社会资本对政府在绿色投资方面的战略目标和持续性不确定性较强的情况下，会给予这些项目较高的风险溢价，同样提高了资金成本。
    此次发布的《通知》，针对绿色企业融资成本高这一痛点，提出了“鼓励试验区已发设立市场化运作的绿色产业担保基金或融资担保机构，为绿色债券提供增信服务，支持绿色债券发行和绿色项目实施。鼓励试验区规范有序建设绿色项目库，依托增信等方式，优先支持入库项目发行绿色债务融资工具。”
    笔者认为，《通知》明确提出通过提供增信服务的方式，降低绿色企业债务融资工具的融资成本，为试验区解决绿色企业融资成本过高问题提出了明确的解决方案，利于绿色企业资金链的延续，对于绿色企业快速获取资金从而更加长远的发展颇具好处。
    
避免增加地方隐性债务 切实推进绿色产业发展

    由于环保产业的正外部性，除了少数环保行业成功探索出使用者付费的商业模式之外，大多环保行业，尤其建设类项目，都是由地方政府直接买单。2015年以来，在投融资平台受限的背景下，地方政府大量通过PPP项目、政府引导基金以及违规担保等，变相扩大隐形债务规模。截至2018年末，地方政府显性债务余额18.4万亿元，隐性债务大概为2.5~3倍，约50万亿元。
    地方政府隐性债务不仅影响地方财政和政府部门的正常运转，而且严重挤占社会资源、使社会负担加剧。如何平衡地方隐性债务和绿色企业发展成为当前政府规划绿色产业发展所面临的核心问题之一。
    《通知》中明确强调“坚持企业发行债务融资工具与地方政府债务严格切割，债务融资工具不具有地方政府信用，避免增加地方政府隐性债务。”在笔者看来，其旨在向地方政府强调传达平衡地方隐性债务和绿色产业发展的必要性，即发展绿色产业不能以抬高地方隐性债务水平为代价。
    （作者单位：中央财经大学绿色金融国际研究院）