“价格监督检查与反垄断”专栏

王晓晔

    我国反垄断法的实施，维护了市场竞争秩序，提高了全社会特别是企业的反垄断意识和竞争意识，也提升了国家的竞争文化。然而，因为任何事物都有生命期，反垄断法作为我国一个全新的法律制度，特别是作为一个与国家经济体制有密切关联的法律制度，反垄断初期执法面临一系列严峻挑战。

    通过系列立法预防和制止行政垄断

    反垄断法实施5年来，尽管在行政垄断方面也有一些案件，但这些案件的影响还不大。当然，打破行政垄断，不是一部反垄断法就能解决的。这不仅需要深化经济体制改革，包括改革和废除现有不合理限制竞争的政策、法律以及不合理的国家垄断，还需要提高全社会的竞争理念，提高企业特别是国有企业对竞争的认识，更需要国家顶层设计者对竞争政策的认识，坚定不移地坚持经济体制改革的市场化方向。在政府与市场的关系上，国家应强化政府职能的转变，要使市场竞争和市场机制在资源配置中真正发挥基础性作用，而不是强化政府对经济的直接控制力。国家必须通过立法，将政府行为真正装进制度的笼子里，才能有效预防和制止行政垄断。

建立统一的反垄断执法机构

    反垄断执法必须有独立性，因为它查处的案件一般在社会上的影响很大，甚至涉及整个市场或者整个行业。滥用市场支配地位的行为还往往涉及国有大企业或者大跨国公司。我国反垄断初期执法的实践表明，在涉及国有大企业的案件中，反垄断执法机关存在独立性不够的问题。反垄断执法机关的独立性和权威固然取决于国家竞争政策的重要性，但我国现行三足鼎立的反垄断行政执法也存在着弱点，即因为它们均隶属国务院部委，真正执行反垄断法的机构级别不够高、权威不大，有些机构是制定和执行国家宏观经济政策的重要机构，其下属的反垄断执法机关有时更难以维护其独立性。为了发挥反垄断法应有的效力，为了更好地规范市场竞争秩序，国务院应尽早将三家行政执法机构整合为一个统一的机构。

为反垄断法配置相当的执法资源

    反垄断执法机关的执法效力相当程度上取决于执法资源，因此，国家应当为反垄断执法配置适当数量的人员和财力。我国反垄断法需要相当的执法资源，这不仅因为这部法律几乎适用于所有的行业和所有的企业，更因为我国疆域辽阔，有着世界上最广阔的市场。从理论上说，我国反垄断执法资源不应少于其他国家和地区的反垄断执法机关。然而，我国反垄断执法资源却比较匮乏。因为执法资源不足，经营者集中方面有很多应在第一审查阶段作出的决定，不得不被推迟到第二阶段。国家发展改革委和国家工商总局依据反垄断法的规定，授权省一级政府的相应机构执行反垄断法。但省级反垄断执法机构理论上只能调查和审理其影响限于本辖区的案件，且其执法活动需要中央政府反垄断执法机构提供指导，也就是说，地方机构的参与不能完全解决中央政府反垄断资源贫乏的问题。反垄断执法资源的改善不可能一蹴而就，需要国家逐步解决。

反垄断法本身亟待完善

    反垄断法5年来的实施，也反映出这部法律本身还存在一些有待完善的问题。例如，取得控制权是经营者集中的核心内容，但我国反垄断制度缺乏一个关于控制权的说明。经营者集中的审查因素包括市场集中度。商务部发布的《关于评估经营者集中竞争影响的暂行规定》也明确提出，市场集中度可用赫芬达尔-赫希曼指数即HHI指数或者行业前几家企业共同的市场份额即CRn指数衡量。但是，至今还没有形成量化标准来指导反垄断执法活动。《反垄断法》第48条规定，对于违法实施的经营者集中，可处50万元以下的罚款。因为违法的经营者集中很难通过“拆分”方式予以救济，50万元罚款就显得违法成本太低，不具法律的威慑力。在垄断协议和滥用市场支配地位等方面，反垄断法也有很多值得改进之处。例如，经营者实施垄断协议和滥用市场支配地位的，可处上一年度销售额1%以上、10%以下的罚款。因为最低罚款的标准是上一年度销售额的1%，这个规定束缚了执法者的自由裁量权。
    从历史经验看，绝大多数的垄断包括企业垄断和行政垄断都是不合理的现象，其本质不过是限制价格机制调节社会生产和优化配置资源的功能。短期看，垄断会导致价格上涨和质量下降，损害消费者的利益；长期看，垄断会导致企业效率低下和国家经济短缺。因此，推动竞争政策，建立一个统一、开放、竞争、有序的市场体系，构建一个高效和权威的反垄断执法机关，不仅是深化我国以市场为导向的经济体制改革的迫切需要，更是社会、企业和广大人民群众的殷切期盼。
    （作者系国务院反垄断委员会专家咨询组成员、湖南大学法学院教授）