中国经济导报记者|吴松

    今年，地方政府将面临第一次债务兑付高峰，将有约3.5万亿的债务到期。那么，地方政府有哪些偿债手段来应对这次兑付高峰？风险不断聚集的地方债务该如何化解？
    从近期多个地方化解债务的管理办法中可以看出，代发债券、国企经营、融资平台收益等是地方政府用于偿债的重要方面，与此同时，土地出让收入被寄予了较高的期待。财政部财科所金融研究室主任赵全厚分析说，虽然目前地方土地出让收入中能够自由支配部分的比例并不高，但地方普遍会选择将土地出让收入杠杆化，这样一来，其偿债能力往往比预想中大。
    赵全厚提出，充分发挥市场的作用，在基础设施建设、产业建设等领域进一步放开民间投资，不仅顺应了改革的大趋势，也是化解地方债务的重要举措。

地方债兑付高峰来临

    2014年是地方政府性债务到期的第一个高峰年份，有约3.5万亿的债务到期，不仅如此，未来3年里政府有将近10万亿的债务到期。地方政府面临着较高的集中兑付压力。
    据了解，今年到期的地方债务占地方政府债务总额的19.94%。其中政府负有偿还责任的债务为2.38万亿元，占该类地方政府债务余额的21.89%；政府负有担保责任的债务4373.05亿元，占该类地方政府债务余额的16.41%；政府可能承担一定救助责任债务的余额7481.69亿元，占该类地方政府债务的17.24%。
    按照近期各地政府性债务陆续公布的审计结果，政府性债务排名第一的是江苏省，截止到2013年6月负有偿还责任债务7635.72亿元。在债务率方面，宁波总债务率达到108.53%，为全国最高。
    从2014年全国财政收入来看，有分析预测，宏观经济增速将不会较2013年明显好转，且在结构性减税政策影响下，预计以税收收入为主的公共预算收入继续保持中低速增长，维持在10%左右。全国财政收入预计在14.36万亿元，其中地方公共预算收入7.5万元，不考虑土地出让收入情况下，2014年地方公共预算收入是到期债务为2.1倍，如果考虑加上2014年地方政府性基金收入3万亿元和中央转移支付每年4.5万亿元，则是到期债务的4.2倍，整体上地方财政收入对到期债务具有较高的承载力。
    对于近年来政策提及较多的结构性减税，赵全厚分析说，结构性减税主要涉及的是“营改增”领域，每年大概涉及800至900亿规模，而这对于每年十几万亿的财政收入来讲，影响并不大。
    赵全厚对中国经济导报记者表示，总的来说，地方债务风险正越聚越高，但还在可控范围内，需要引起更多的关注。“未来政府应减少再融资规模，减少政府债务压力，否则必然会发生债务危机。”

偿债方式多样化

    从地方政府化解债务的管理办法可以看出，土地出让收入以及代发债券、国企经营、融资平台收益等是地方政府用于偿债的重要方面。
    在各地的债偿思路中，未来的土地出让收入则是政府还债的主力军。统计数据显示，截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额达3.48万亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额9.36万亿元的37.23%。
    不过，在楼市增长预期下降的背景下，土地出让收入的稳定性也考验着地方政府。哈尔滨市在近期相关报告中就提到，“作为政府债务主要还款来源的国有土地使用权出让收入，受国家政策影响，缺乏稳定性。”
    中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌介绍，现在每年土地出让收入中，地方政府可自由支配收入的百分比是在逐步下降的，2013年全国土地出让金达到4万亿元，但能够自由支配的部分约占20%。也就是说地方政府有8000亿元左右的可支配资金，仅能偿还全部债务每年所产生利息的一半。
    但是，赵全厚对于普遍存在的地方政府土地出让收入能否偿还债务的担忧持有不同的观点。“事实上，地方政府思路已经改变了，土地出让收入直接用于还债的部分并不高，更多地是把土地收入杠杆化了，即以土地作抵押，撬动更多的资金支持。而不是直接拿土地收入进行还债。”
    赵全厚认为，在财政收入呈中低速增长的情况下，地方政府将土地出让收入杠杆化以后，完全有能力偿还地方债务。除非出现流动性危机，银行收紧银根，采取去杠杆化。
    也有专家对融资平台的前景表示担忧。在地方融资平台中，虽然有些融资平台能够有些收益，但是大部分融资平台在相当长的一段时间里不会产生任何资金收益，而且由于其抵押资产是土地，如果楼市不景气，那么自然会影响到融资平台。这意味着地方政府未来能否如期还债，与当地房地产市场的景气与否有关。
    目前，广州市已经制定了《广州市存量政府性债务化解工作方案(2013年下半年~2016年)》，通过盘活优质资产和存量土地资源、重新划分债务性质主体、增加国资经营收入等多种途径，加大债务化解力度，力争到2016年底，化解全市存量债务60%左右。

    更多发挥民资在产业建设领域的作用

    “一直靠借款为多数公共项目融资的地方政府应当鼓励更多民营资本投资基础设施领域，可以选择利润较高的地铁等项目向民营资本开放。”赵全厚对中国经济导报记者分析说。
    2012年初召开的全国金融工作会议曾明确指出，要防范化解地方政府性债务风险，并要综合施策、标本兼治，妥善处理存量债务,规范地方政府举债融资机制,将地方政府债务收支分类纳入预算管理，构建地方政府债务规模控制和风险预警机制。这成为地方应对债务问题的总方针。
    与此同时，如何切实减少财政支出降低负债率，也成了化解地方债的题中之义。赵全厚则提出，一直以来民间投资进入传统垄断领域都存在着障碍。十八届三中全会明确提出，经济体制改革的核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。
    进一步发挥市场的作用，在地铁公交、自来水管道等基础设施建设，以及石油、煤炭等资源性项目等领域对民资开放，推进基础设施和公共服务的公私合作伙伴模式（PPP），可有效缓解地方政府债务压力。
    地方政府可调整财政支出结构，减少在产业建设领域的投资。近期，中山市委副书记、市长陈良贤在今年的《政府工作报告》中指出，将全面清理与改革不相适应的各类文件，建立负面清单管理方式，非禁即入，消除民间投资、外商投资的隐形准入障碍，备受热议。
“当下而言，政府职能转变的关键之一，在于把权力‘越位’和‘缺位’的问题解决好。在市场、社会能做好的事情上，不‘越位’；在保障民生等基本公共服务、监管违法行为等方面，不‘缺位’。”赵全厚对中国经济导报记者分析说。
    近来“出售国企解决地方债务危机”的举措受到热议。赵全厚分析说，“其实就是政府在某个领域撤出股份，实行混合经营，其实质也是给民资更多的发展空间。”
    据了解，杭州市今年将围绕6大重点领域，新开工项目70个，建成投用项目50个，完成年度计划投资1300亿元，并安排重点建设项目579个。根据计划，杭州今年民间投资总额将突破2750亿元，占全市固定资产投资比重55%左右。