中国经济导报记者|方学

    在今年2月11日召开的国务院第二次廉政工作会议上，国务院总理李克强强调，对“负面清单”管理模式进行探索：对市场主体，是“法无禁止即可为”；而对政府，则是“法无授权不可为”。
    管理清单由“正面清单”到“负面清单”，虽是一字之差，却指向重要的发展任务——如何厘清政府与市场的关系，将经济发展的牵引力由政府主导变为市场主导。业内专家认为，负面清单管理模式将成为中国经济转型升级的一大“抓手”，与限定企业“只能做什么”的管理模式相比，无疑会让市场发挥更大作用。同时，这也是从制度上实现简政放权，通过开放倒逼市场化改革提速的重要一步。

何为负面清单？

    所谓负面清单（Negative List），相当于投资领域的“黑名单”，列明了企业不能投资的领域和产业。学术上的说法是，凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理限制措施，均以清单方式列明。而与负面清单相对应的是正面清单（Positive List），即列明了企业可以投资的领域。
    负面清单制度在上海自贸区进行了有效尝试，在《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》所列的9项主要任务和措施中，“探索建立负面清单管理模式”位列第三，排名仅在“深化行政管理体制改革”、“扩大服务业开放”之后。
    这一管理模式一经“试水”，便得到了业内人士的赞誉。中国（海南）改革发展研究院经济研究所所长、副研究员匡贤明在接受中国经济导报记者采访时表示，正面清单与负面清单尽管只有一字之差，却是政府职能转变的关键。“‘负面清单’不仅仅意味着行政审批改革的突破，更是政府职能转变的大思路，重在理顺政府与市场以及政府与社会的关系。”
    在上海市政府参事室主任王新奎看来，负面清单管理与本届政府正在推进的行政审批制度改革方向一致。他认为，目前对企业投资准入实行的审批制度至少有三方面问题：资源错配，谁拿到政府批条，谁就容易获得银行贷款；宏观调控边际效率下滑，很多过剩产能其实是“批”出来的；还有腐败频发。
    实际上，这种转变也暗合中国改革开放循序渐进和与国际规则接轨的思路。商务部国际贸易经济合作研究院研究员梅新育说，“负面清单”是在中国综合实力已不同以往、抵抗经济变动冲击的能力大大增强的基础上，减少直接管制而更多采用间接管理，这能有效降低经济运行成本。

重在规范政府行为

    1月8日召开的国务院常务会议提出，继续把简政放权作为“当头炮”，作为新年伊始国务院的第一件事。本届政府履职以来，多次将简政放权作为常务会议主题。这充分体现了决策层义无反顾、一抓到底的决心。
    值得注意的是，本届政府强调下一步简政放权的重点将逐步向推进负面清单管理模式转变，各部门不得擅自新设行政审批事项，做到审批清单之外的事项，均由社会主体依法自行决定。
    “负面清单管理，它是直接说明企业什么事情不能做，什么事情应该怎么做。在这种情况下，行政审批的模糊性减少了，政府部门的行为也得到规范。”中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙在接受中国经济导报记者采访时表示，负面清单管理对于进一步深化行政审批制度改革，进一步推进简政放权，具有十分重要的意义。
    华中科技大学经济学院教授徐长生认为，公布“权力清单”和“负面清单”，是政府给自己“画地为牢”。凡是市场和民企能有效解决的领域，都不应该出现在“负面清单”上，政府都应该从中退出，并把行政审批收费减到最低限度，让民企进来，让市场发挥决定性作用。
    许多专家学者表示，上海自贸区试行负面清单管理，显然是投资领域简政放权，实行行政审批制度改革的重要举措。这一举措如果能够扩大到全国范围，势必对行政审批制度改革起到一个飞跃性的推进作用。

有利于发挥市场决定性作用

    政府简政放权和减少审批事项，本质上是政府职能的回归。有分析指出，现在实行的“正面清单”造成很多行政资源放在事前审批上，而对过程和事后监管力量薄弱。我国政府还习惯用行政手段配置资源导致资金、技术、人才等向某些行业集中，当很多民营企业冒失进入这些行业时就会造成产能过剩。
    建立负面清单的目的就是什么能做，什么不能做，过去由政府说了算，现在由市场说了算，让市场发挥更大作用。从而也可以让政府把更多的精力放在市场监管上，而不是放在审批上。
    中国（海南）改革发展研究院院长迟福林在接受中国经济导报记者采访时表示，以“负面清单”管理为重点重新界定政府与市场、政府与企业的边界，是激发市场活力的关键所在。
    “有了负面清单，政府和市场的职能定位均可以更加明确。”迟福林说，一方面，哪些领域不可以做、存在哪些限制，政府在给市场主体划出一条清晰的政策底线后，可以将精力更多从事前审批，转向事中和事后监管，为企业公平公正竞争，更好发挥市场机制的优胜劣汰作用，提供良好的外部环境。另一方面，企业能做什么，该做什么，可以根据法律法规和市场实际，作出自己的判断，不必过多考虑政策或财政支持等因素的影响。企业选择在适合的领域自由投资，必定会激发其作为市场主体的创造活力。
    “简政放权和负面清单，是本届政府推进政府改革的基本出发点，跳出了以往就职能谈职能转变、就机构谈机构改革的老路子。理顺政府与市场关系，核心是‘市场决定’，明确赋予市场这只手的决定性作用；而政府是在市场决定之下，根据经济社会发展中出现的新问题，发挥有为作用。”匡贤明对中国经济导报记者说。
    迟福林也指出，负面清单管理能够更好地处理政府和市场“两只手”的关系，既使市场在资源配置中起决定性作用，也能更好发挥政府作用。

倒逼行政管理体制改革

    有专家学者表示，负面清单管理模式体现了“放权”和“市场化”的改革思路，其意义和影响不止体现在投资领域，而是对全面市场化改革的倒逼。“法不禁止即可为”，说到底，负面清单管理模式是要探索在新型政府架构下，处理比以往复杂得多的行政管理工作。从这个角度看，“负面清单”是政府权力边界的初步圈定，也是行政管理体制改革的新方向，通过改革充分释放开放红利。
    复旦大学法学院教授龚柏华在接受中国经济导报记者采访时表示，负面清单管理模式将带动我国行政管理体制和理念的巨大变革。
    “过去我们往往是‘一事一议’，‘具体情况再看’，但现在‘负面清单’是事先就议清楚。也就是说，之前的一些‘情况谈不清楚’的审批权将‘交出去’。”龚柏华说。
    匡贤明认为，从经济生活中的突出矛盾与问题看，大都与政府过度、过宽、过细干预市场有直接关系。“例如，我国产能过剩的根源在于政府主导经济增长，尤其是一些地方政府追求GDP，大上重化工业；资源环境领域的一些矛盾与问题，也与政府不适当干预市场有直接关系。因此，实现经济的平稳增长，改革的重点不在于市场和企业，而在于通过简政放权、通过负面清单，以摆正政府职能、理顺政府与市场关系，以此激发和释放市场活力。”
    国家行政学院经济学部副研究员马小芳认为，在现有体制中，最难改革的就是审批制度。负面清单管理是从根本上和制度上实现简政放权，真正把权力一放到底，具有向全国推广的意义。

未来关键在于做好平衡

    一个行政审批的“权力清单”、一个投资准入的“负面清单”，从管理和服务两个方面，构建未来政府治理和资本投资的两大崭新柱石。前一个清单显示出决策层的自我限权和有限政府理念，后一个则透露了民间资本和经济发展的无限机会。这对于改革进入深水区、经济转型进入关键期的中国来说，无疑是一大利好。
    有专家表示，负面清单管理虽是管理改革的新举措，但也带来巨大挑战。如何在实践过程中避免“拍脑袋”决策，做到实事求是、循序渐进，即把控风险又让改革落到实处，是对执政智慧的巨大考验。
    “主要的挑战是利益掣肘。没有谁会愿意放弃手中的权力。一些行政事项明减暗不减，减虚权保实权，减一项增两项，使得简政放权和负面清单难以达到预期效果。”匡贤明表示，政府职能下放后，企业和社会能否有效承接这些职能，还需要重点观察。尤其是经济领域的社会组织，需要尽快成长并完善起来。尽管面临多方面的挑战，但负面清单管理的改革方向不能变，而且需要加快推进、公开透明地推进。
    国家发展改革委学术委员会秘书长张燕生认为，负面清单管理需要与项目核准、行政管理体制改革、财政金融支持等方方面面的配套改革同步进行，否则难免落入画饼充饥的尴尬境地。
    负面清单管理的另一挑战在于清单被抛出之后，政府如何作为？业内专家认为，政府需要在开放资本的同时，建立良好的事中和事后监督机制。
    因此，负面清单管理绝不是撒手不管，监督机制还必须跟上“节奏”，不断加强。监管和放权其实是辩证关系，监管到位才能更好地放权。如何协调“有形”之手和“无形”之手，需要政府在实践中不断寻找平衡。

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“负面清单”面面观

    与许多词汇一样，“负面清单”也是个“舶来品”，在国外被广泛应用于各种管理之中。负面清单是国外、尤其是发达国家一种常见的管理方法。
    在许多国家的医疗管理政策中都有“负面清单”的条目。德国的处方管理当中就明确规定有些药物属于不能报销的负面清单范围，一旦上了这一清单，在本国各个辖区都严格执行。在加拿大，处方管理当中除了负面清单，还有“有条件清单”，它相对于负面清单要宽泛一点，可以根据特定条件放宽报销范围。
    在金融管理方面，像瑞士金融监管部门就在官方网站上设有“负面清单”一项，指的是那些未得到监管部门批准从事一定业务的金融机构的名单。有了这项名单，可以帮助投资者擦亮双眼，在做出投资选择时多一些理性的参考。
    在税收管理方面，印度就以负面清单作为税制改革的一个重要抓手。据报道，印度在2012年的国家预算中引入了负面清单管理。这样做的最大好处是能够扩大税基，把以往被忽略的许多服务业纳入缴税行列，最终使本国过渡到商品-服务税（GST）的新税收体系中。
    在环境保护方面，澳大利亚政府网站显示，2011年，负面清单和正面清单指引同时被列在“低碳农业倡议”的显著位置，成为澳大利亚政府应对气候变化方案中的重要组成部分。
    负面清单还常常被用在国际贸易领域。印度和巴基斯坦之间的贸易就有一份详尽的负面清单，从食品饮料到音像制品，只要上了这份清单，就不允许在两国间进行贸易。当然，清单也会随着时间和形势变化适时调整。
    （中国经济导报记者方学编辑整理）