编者按
    关于教育事业发展，今年的《政府工作报告》在谈到2014年重点工作时提出，“促进教育事业优先发展、公平发展。”
    落实《政府工作报告》的过程，是对教育事业优先发展、公平发展深化认识的过程。
    本文作者认为，我国在建立基本公共教育制度方面，存在投入总量不足、投入不均衡、投入责任不清和投入主体单一的问题。在分析问题的基础上，作者建议，通过扩总量、保均衡、定责任、引民资，促进基本公共教育服务均等化。
    期待作者的介绍、分析和建议，对读者深入认识教育事业优先发展、公平发展，更好地落实《政府工作报告》有所帮助。

潘华
    2012年7月，国务院公布了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，提出“十二五”期间要通过建立基本公共教育制度促进基本公共教育服务均等化。
    所谓基本公共教育，是指公共教育中具有公共性、普惠性、基础性和发展性的部分，在我国现阶段包括普惠性学前教育、九年义务教育和高中阶段教育（即普通高中教育和中等职业教育）。从国际经验来看，充足而且稳定的财政保障是建立基本公共教育制度的前提条件。然而，我国在建立基本公共教育制度方面仍然面临四重财政保障困局。

困局之一：投入总量不足

    虽然近年来我国各级政府不断加大对基本公共教育的投入力度，财政性基本公共教育经费占GDP的比重不断上升，但是与发达国家甚至与部分发展中国家相比，我国财政性基本公共教育经费占GDP的比重仍然偏低，基本公共教育的投入总量明显不足，而投入不足正是当前制约我国基本公共教育服务均等化的关键因素。

困局之二：投入不均衡

    基本公共教育投入包括两个层面：一是对不同地区基本公共教育的2000~2011年我国基本公共教育公共支出占GDP比重的变动情况资料来源：根据《中国统计年鉴（2001-2013年）》数据计算并制图。投入，二是对基本公共教育各个组成部分的投入。
    目前，投入不均衡是我国基本公共教育投入的重要特征之一，这种不均衡不仅表现为不同区域之间基本公共教育投入的不均衡，而且也表现为基本公共教育各组成部分投入的不均衡。
    从不同区域的情况来看，基本公共教育投入不均衡主要表现为基本公共教育经费在城乡之间和不同省份之间投入的不均衡。
    从基本公共教育各组成部分的情况来看，目前我国各级政府更倾向于将基本公共教育经费投向九年义务教育和普通高中教育，对学前教育和中等职业教育的投入明显不足。
    学前教育投入不足所导致的直接后果，是我国的学前教育资源尤其是公办学前教育资源远远不能满足规模庞大的学龄前儿童群体的需求，从而导致我国广大城乡地区普遍存在“入园难”、“入园贵”的问题。
    目前，我国中等职业教育机构的招生人数已经非常接近普通高中的招生人数，投入不足导致我国中等职业学校生均教育经费支出偏低。办学经费的紧张导致我国中等职业学校的办学设施普遍简陋，教学和实训设备缺乏的问题十分突出。

困局之三：投入责任不清

    所谓基本公共教育服务均等化，就是在承认地区之间和城乡之间在经济发展、自然条件等方面存在差异的前提下，为所有公民提供一定标准的基本公共教育。为了实现这一目标，不仅需要政府在提供基本公共教育服务时进行统一的制度安排（比如确定学校建设标准、建立区域内教师交流制度等），更需要各级政府建立和健全基本公共教育经费保障机制，而确保这一机制正常运转的前提就是明晰各级政府在基本公共教育投入中的责任。
    从学前教育来看，当前我国尚未将学前教育纳入义务教育的范畴，各级政府对学前教育的财政投入既无明确的法律规定，也无明确的责任划分。根据公共产品理论，学前教育是具有较强正外部性、公益性和普惠性等特征的准公共产品，在减轻家庭负担和保障教育公平方面发挥着重要的作用。对于这样的准公共产品，理应由各级政府承担主要投入责任。然而，由于没有明确的法律约束，各级政府对于投资学前教育明显缺乏动力。
    从九年义务教育来看，事权和财力不匹配既是当前我国各级政府在义务教育经费投入上责任不清的主要表现，同时也是其主要原因。
    从高中阶段教育来看，当前我国各级政府在中等职业教育财政投入上的责任尚未完全理清。目前，我国中等职业教育实行的是分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的管理体制，中等职业教育的办学经费主要来自地方。虽然近年来中等职业教育经费来源呈现多元化的趋势，但是地方政府的财政投入仍然是主要的经费来源。在这种情况下，服务于本地经济发展需要是地方政府对中等职业教育进行财政投入的主要动机。一旦本地中等职业学校毕业生不断外流，必将严重影响地方政府对中等职业教育进行财政投入的积极性。毕竟在以“GDP锦标赛”为主要特征的地方竞争体制下，谁也不想“为他人做嫁衣裳”。

困局之四：投入主体单一

    建立基本公共教育制度、实现基本公共教育服务均等化是政府履行其在教育事业领域职能的重要体现，但是这并不意味着政府要包办基本公共教育领域的一切事务。
    从发达国家的经验来看，无论是以美国为代表的市场型发达国家，还是以瑞典和挪威为代表的福利国家，甚至于以日本为代表的政府主导型国家，基本公共教育服务投入主体和供给主体的多元化都是共同的特征和发展趋势。
    从目前我国基本公共教育投入的情况来看，政府是最为重要的投入主体，包括企业、社会组织和公民个人在内的各种社会力量虽有参与但比重较小。

    摆脱困局：扩总量，保均衡，定责任，引民资

    一是不断加大对基本公共教育的经费投入，扩大基本公共教育经费总量。与国际上许多国家相比，虽然我国公共教育经费占GDP的比重已经超过4%，但是仍然处于比较低的水平，而且公共教育经费明显向高等教育倾斜。应在不断增加公共教育经费投入的同时，将资金更多地向基本公共教育领域倾斜。
    二是确保基本公共教育经费均衡地投向各个地区和基本公共教育的各个组成部分，促进各地区和各组成部分均衡发展。不同地区和各组成部分的非均衡发展是当前制约我国基本公共教育服务均等化的重要因素。因此，今后一段时期应建立和健全基本公共服务经费的转移支付制度，将基本公共教育经费更多地向落后地区和基本公共教育的薄弱环节倾斜。
    三是明确各级政府在基本公共教育经费投入上的责任，确保各级政府能够各司其职。应加快学前教育法的立法进程，同时对《中华人民共和国义务教育法》和《中华人民共和国职业教育法》进行必要的修订，从而以法律的形式明确各级政府在基本公共教育经费投入上的责任。
    四是积极鼓励和引导各种社会力量和民间资金进入基本公共教育事业领域，促进基本公共教育投入主体和供给主体的多元化。应加快推进基本公共教育投入体制和机制改革，破除社会力量和民间资金进入基本公共教育事业领域的各种“弹簧门”和“玻璃门”，使其成为重要的基本公共教育投入主体和供给主体。
    （作者单位：国家发展改革委社会发展研究所）