中国经济导报记者|齐添
    重霾频袭、跨界污染、源头告急……一系列环保难题久治不愈。4月24日，历经四审的环保法修订案草案经十二届全国人大常委会第八次会议表决通过，新环保法将于2015年1月1日开始施行。这是环境领域的“基本法”自1989年公布实施以来的首次大改。这部法律增加了政府、企业各方面责任和处罚力度，被专家称为“史上最严的环保法”。
    修订后的环保法规定，企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令更改之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚，上不封顶。原环保部总工程师杨朝飞在接受中国经济导报记者采访时表示，此次“按日计罚”规定的提出，大大提高了排污者的违法成本，对遏制企业偷排漏排超标排污将发挥积极作用。

违法成本增加是关键点

    “按日计罚，属于执行罚，加大处罚力度迫使违法排污者停止违法行为，进行合法排污。这一规定极大地增加违法成本。”中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所副教授胡静在接受中国经济导报记者采访时说道。
    一直以来，排污企业“违法成本低，守法成本高”的问题饱受诟病，修订后的环保法则针对这类现象打出重拳，规定将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入诚信档案，及时向社会公布违法者名单，同时明确有关按日计罚规定中的罚款处罚，依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本等因素确定的规定执行；规定地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加按日连续处罚的违法行为的种类。
    杨朝飞认为，以往的法律法规对超标排污者只能处以行政罚款。“大气污染防治法对超标排污的罚款上限是10万元，造成重大污染事故的罚款是50万元；水污染防治法对超标排污的罚款为其应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下，造成重大污染事故的罚款仅是污染直接损失的30%以下。这样的规定是难以提高违法成本的。在环境执法中，对那些拒不改正的排污行为，不管其是多长时间的超标违法行为，在一定时期内都只能作一次处罚，而且罚款数额不能超过法律规定的上限额度。”对一些企业而言，这些罚款和获得的利益相比，往往微不足道，无法起到震慑、消除其违法排污行为的作用。
    “以前罚款比治理费用低，企业就形成了宁愿缴排污费和罚款也不去治理污染，这是因为两项费用相加还是比治理费用要低，对企业没有压力。企业由此认为，缴纳排污费和罚款就等同于购买到了合法的排污权。”杨朝飞说，“按日计罚就不同，违法超标排污一天就罚款一天，企业不治理污染，就可以连续处以罚款，违法超标排污时间越长罚款越多，企业在面临违法处罚时就会考虑对治理污染和罚款的成本进行比较。罚款成本高了，企业就会主动掏钱治理污染，避免再次受罚。对企业来讲，必然要权衡是进行治理污染免于罚款，还是缴纳罚款而不治污？只有在重罚之下，才能使其在权衡两者之间做出正确的选择。”

“按日计罚”“上不封顶”规定需完善

    一位不愿透露姓名的专家在接受中国经济导报记者采访时表示，新环保法远没有西方环保法律规定得那么严格，大多只是原则性的表述；修订案涉及到的部门还需尽快出台配套实施办法，从而将环保工作真正地分解、落地。他说：“我国的环保法律现在所做的仅仅是事后追惩，而忽视了事先审查，那么抛开那些原则性的表述，我们所看到的这些剩余条款表述的内容并不清晰。‘按日计罚’怎么罚，罚多少，都没有一个清晰的界定。”
    而针对媒体热捧的“上不封顶”，全国人大常委会法工委行政法室副主任童卫东表示，有的媒体对于按日计罚没有上限的报道是不全面、不准确的。
    胡静也表示，新环保法的规定是否意味着对《行政强制法》执行罚款数额的限制有所突破，“按照原处罚数额按日连续处罚”有发生理解歧义的可能,尚需要加以明确。“如果理解为按日计罚总金额不超过原罚款总金额，自然和《行政强制法》‘加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额’体现的执行罚款不得超过原罚款的精神一致；如果按日计罚总金额为原罚款乘以违法行为持续天数，则和《行政强制法》的上述精神有出入。”
    北京大学法学教授汪劲也特别指出，按日计罚并不是针对所有的企业，实际上是针对被责令改正而拒不改正的企业，所以这是一个保障性措施。

“清费立税”是保证环保部门执法的重要举措

    “其实，排污收费是我国从国情出发建立的一个法律制度，这个制度几十年来为环境保护事业发挥了很大作用，一是为治理污染提供了必要的资金，二是排污收费作为经济手段，也在一定程度上提高企业的排污成本。但是30多年来，排污收费制度也存在着许多弊病，而且负面影响越来越突出，现在面临如何改革的重要问题。”杨朝飞说，“我国排污收费制度面临的重大弊病，主要有两点：一是排污收费低于企业治理污染的成本，企业出现了宁愿缴纳排污费也不愿意治理污染的倾向；二是不少基层环保部门靠吃排污收费，希望收费越多越好，也出现了宁愿收排污费，不愿意所有企业全部治理达标。”两者的契合，形成了环境污染久治不愈的一个重要原因。
    针对前者，新的环保法规定“罚款处罚，依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行”，这对今后大幅度提高违法成本，提供了坚实的法律依据。
    针对后者，国家正在结合“清费立税”，对排污收费制度进行重大改革的调研，从根本上解决环保部门长期依靠吃排污费的问题。国家多份重要文件都强调，以改革排污收费制度为基础的环境保护税必须在“十二五”期间正式出台。当前，一些地方财政对环保部门还是“以收定支”的方式来安排工作经费，即头一年环保部门收多少排污费，第二年地方财政就给环保部门安排多少经费，环保部门收的钱多，财政部门也就给安排的钱多。很多地方的财政收入有限，因此对环保部门的经费支持也有限，只能靠收排污费了。
    杨朝飞指出，“排污费费改税有以下优点，一是强化征收的权威性；二是国家要结合行政体制改革，实现执法与收费的分离，杜绝执法者寻租的源头；三是从根本上为执法单位解决经费不足问题。”

环保执法要“硬”起来

    业内人士表示，25年前开始实施的环保法，被评为“中国执行效果最差的法律”，如今已与经济社会的快速发展和人们环保意识的强化不相适应，一些法律条款也存在操作性不强等问题。立法滞后，固然是目前环境污染乱象的一个原因，但执法疲软，不作为、慢作为、乱作为，使法律的约束力大打折扣，甚至在有的地方荡然无存。拿企业违法排污来说，关停企业、移送司法机关处理等“狠招”早有法律授权，可很多地方选择了罚款了事，企业交完罚款继续排污，以至于有的企业把缴纳环保罚款列入年度预算。有些地方的环保部门不仅不去执法，反而充当违法排污企业的“保护伞”、“说客”，在上级检查或媒体暗访时，主动通风报信、打掩护。
    杨朝飞表示，此次“按日计罚”被写入环保法，还只是提高违法成本的开始。“今后：一方面，环境保护的其他立法，也都可以依据环境保护法的基本精神，严格对违法行为的处罚力度，大幅度提高违法成本；另一方面，要确保新的环保法能够顺利执行，包括环保部门要‘挺起腰杆子’执法，做到执法必严，地方政府真正对环境质量负起责任，支持环保部门执法，企业自觉肩负起社会责任，主动遵纪守法，公众积极参与环境保护，为环境保护事业发挥出更多的正能量。”他说，“当然政府有关部门将排污单位的环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公布违法者名单，也是非常必要的，这样可以动用社会的监督力量，对违法排污者产生强大的法律和社会的威慑力
量，确保环保法的贯彻执行。”
    上述不愿署名的专家也表示，出台“史上最严”环保法，仅仅是“万里长征”第一步，在任重道远的环保征程中，环保执法能否“硬”起来，至为关键。