中国经济导报记者|公欣
    过度使用和破坏自然资源，是生态环境难以承载的“痛”。只看重自然资源的经济价值，而完全忽视社会民众的长远利益是其主要诱因。而理清自然资源的法律属性、加强监督部门行政职权管理是保证自然资源被合理管理及开发的“不二法则”。
    目前我国自然资源权属等法律制度尚存哪些不足？有何改革的必然性？怎样着手其改革步骤？有何制度设想和创新提议？日前，记者带着这些问题走访了最高人民法院中国应用法学研究所所长孙佑海。

    怎能集“裁判员”与“运动员”于一身？

    中国经济导报：目前我国自然资源相关权属制度有何缺陷与不足？
    孙佑海：在我国，属于全民所有的自然资源的资产权益由谁来代表，至今没有法律明确界定。在实际操作中，往往是由各级政府的行政管理部门行使所有者代表的职能，并同时行使监管者的职责，所谓集“裁判员”与“运动员”于一身。我国自然资源管理中的许多突出问题，都是因此而引起的，致使政府行政监管的目标难以实现。例如，政府为了保护农业特别是粮食生产，把严格保护耕地作为基本国策，确立了明确的保护目标，提出集约利用存量土地的方针。但是长期以来，各地城市发展无一例外地走外延扩张之路，大量占用优质耕地，城市存量建设用地粗放、低效利用，浪费严重。这里的主要责任者，不是企业和老百姓，而是政府。其根本原因在于，国家没有明确界定国有土地所有权的代表，事实上将政府的土地管理部门作为国有土地所有权的代表，允许其以出让、抵押等方式经营土地。在分税制改革不够彻底，政府仍然承担城市建设职能等情况下，政府经营土地的收入成为城市建设资金的主要来源。这种制度安排所形成的动力机制，激励着地方政府必须不断地占用耕地，不断地经营土地，才能满足城市建设的需要。问题出在地方，根子却在于国家的制度安排有缺陷。
    中国经济导报：导致政府对自然资源监管失灵的一个重要根源，是政府主管部门对全民所有的自然资源资产同时行使所有权和监管权的制度。制度不改，上述局面仍会呈加剧之势。对此，您如何看待？
    孙佑海：应贯彻党的十八届三中全会精神，对全民所有的自然资源资产由国家有关部门统一行使所有者的职责，同时，将监管权交由另外的机构统一行使，实现所有权和监管权的分开，解决“裁判员”和“运动员”不分的问题，对于健全完善全民所有的自然资源资产的科学管理制度，切实保护全体人民的经济利益，是十分必要的，也是十分紧迫的。

部门分权：摸家底怎么那么难？

    中国经济导报：由于历史的原因，我国自然资源分别由多个部门监管，例如土地管理部门、矿产管理部门、农业管理部门，畜牧业管理部门，等等。这种从计划经济延续下来的部门分割管理体制，要害是顾此失彼，相互掣肘，无法形成合力。具体表现在哪些方面？
    孙佑海：首先，难以彻底摸清自然资源的“家底”。在部门分管体制下，每个部门都要编制全国性的规划，为此都要搞全国性的资源调查。但由于各个部门使用不同的调查技术，采取不同的技术标准，调查的结果差异很大，甚至相互“打架”。例如，土地管理部门从上世纪80年代开始，历时10年，搞了第一次土地详查，号称是中国历史上第一次摸清了土地的家底。根据详查结果，1996年全国有耕地19.51亿亩。后来，土地管理部门据此提出全国耕地保有量的“红线”，是不能少于18亿亩。但2007年党的十七大召开前夕，林业管理部门发布消息称，从1999年到2007年，全国“退耕还林”3.65亿亩。按这样算下来，19.51亿亩减3.65亿亩，还剩不到16亿亩了，何来“红线”可保？林业部门的一个数，否定了土地部门历时10年的调查结果。于是，上至政府领导下至有关各界都感到困惑，感觉我们土地的家底似乎还是不清楚，还需要再进行调查。其次，部门监管相互冲突问题十分严重。由于各部门的资源数据不一致，依据数据进行的管理就会发生冲突。例如，土地管理部门认定为荒地或未利用地的，林业部门可能认定为林地或有林地。这样，土地部门开发未利用地的土地整治活动，会被林业部门认为是破坏森林的违法活动。以至于有些地方，发生森林公安局拘捕土地整理中心主任和工作人员的事件。产生这些问题，固然原因很多，但根本上是管理体制不合理。
    中国经济导报：为什么说健全完善自然资源资产法律制度，是改革完善自然资源资产产权制和用途管制的必然要求。您如何理解？
    孙佑海：法律是上层建筑，是对经济基础的能动反映。在传统的自然资源资产管理体制的框架下，与之相配套的法律法规，只能规定有利于其存在和发展的法律制度。在三中全会决定对现行自然资源资产产权制度和用途管制制度进行重大改革的形势下，对上述法律制度将相应作出修改完善，是必要的，也是必然的。

改制第一步：专设部门

    中国经济导报：制度缺陷待改，自然资源管理体制改革势在必行，在此您有何设想以及建议？
    孙佑海：首先是要成立国有自然资源资产管理的部门。十八届三中全会决定对现行自然资源资产管理体制进行改革，方向完全正确。按照中央的精神，可以考虑参考国企改革的经验，组建专门的国有自然资源资产管理部门，代表国家对属于全民所有的自然资源资产，行使所有者权利和义务。这种国家所有的自然资源权利与集体所有的自然资源资产权利，处于平等地位，都要接受政府的不动产登记部门的统一登记，接受政府的自然资源监管部门的统一规划和空间用途管制，使用权进入市场流转的，要办理使用权登记和变更登记，还要接受工商、税务、证监会等部门的统一管理。
    再者是组建对国土范围内所有自然资源进行监管的部门。这是十八届三中全会已经明确的改革任务，现在的问题是如何实施。改革后由一个新组建的部门统一管理，把经营职能与政府的管理职能相分离，政府的管理方式会有根本性的变化。建议将这个新组建的自然资源监管部门，会同发展改革委、建设部、农业部等，编制新的国土规划，包括主体功能分区，城乡建设和重要生产力布局，重大国土整治（含土地、森林、草原、水域）项目安排，等等。这个规划，与现行分管体制下任何部门的规划都不相同，是涵盖国土范围内所有开发、整治活动的综合性中、长期规划，也是国家规划体系的最上位的规划。规划编制工作由国务院领导牵头协调，编制完成后提交全国人大批准公布。现行的国民经济与社会发展五年规划，属于近、中期规划，是国土规划的阶段性实施。有了这两个规划，现在的许多部门规划可以不再保留。少数必须保留的部门规划及一些重要的区域发展规划，应接受国土规划的指导，与之衔接。地方各级的国土规划，应为全国性规划的延伸和细化。

空间管制 立法维权

    中国经济导报：新组建的对国土范围内所有自然资源进行监管的部门应如何发挥管理作用，如何对自然资源进行管制？您有何制度建言？
    孙佑海：新组建的对国土范围内所有自然资源进行监管的部门，应当依据国土规划实施空间用途管制。所谓空间用途管制，就是要落实每一宗土地及其地上、地下的其他资源如何利用和保护。这就需要绘制大比例尺的规划图。如比例尺太小，规划用途只能落到较大的区域，难以落到每一宗土地上，不能作为日常用途管制的依据。现行分管体制下的部门规划，只有乡级土地利用规划图和城市规划图能落实到宗地上，不久的将来可以通过统一技术标准、叠加相关信息，改造为能够实施空间用途管制的规划图。
    耕地用途管制制度，是空间用途管制的一项重要内容，应当在继续坚持的前提下改善管理方法。应当看到，随着政府的行政管理部门不再经营土地，随着财税体制的改革以及干部考核选拔制度的改革逐步到位，将使政府行为的动力机制发生根本改变，来自地方政府的占用耕地的压力会大大减轻。地方政府将不再当“运动员”，专心做“裁判员”。因此，现在以建设用地指标为核心的计划管理办法，已无保留的必要。将来耕地保护的压力，可能主要来自企业、民间利益集团和老百姓，对此应主要依靠地方特别是基层政府，在空间用途管制的框架下，结合各地实际探索具体管理办法。除了行政手段，更应注重经济办法。中央政府部门主要是依据国土规划，对地方执行空间用途管制的情况，进行检查和指导，而没有必要像现在这样管得过于具体。
    中国经济导报：关于健全完善自然资源资产法律制度您有何立法建议？
    孙佑海：一是抓紧研究制定《国有自然资源资产法》。重点解决新组建的国有自然资源资产管理部门的法律地位，对如何代表国家行使所有者的权利以及如何承担相应的义务和责任等作出明确规定。
    二是抓紧研究制定《不动产登记法》。规定国家所有的权利与集体所有的自然资源资产权利，处于平等地位，都要接受政府的不动产登记部门的统一登记，并规定登记部门与登记对象各自的权利、义务和责任。
    三是抓紧制定《国土空间规划法》。这个法律所调整的规划，涵盖国土范围内所有开发、整治活动的综合性中、长期规划，也是国家规划体系的最上位的规划。《国土空间规划法》是每五年制定“国民经济和社会发展规划”的基本法律依据，也是制定土地规划、江河规划、城乡规划等规划的基本法律依据，需由全国人民代表大会审议通过。