发展论坛·《2014-2015年节能减排低碳发展行动方案》解读（2）

李俊峰
    《2014-2015年节能减排低碳发展行动方案》指出，加强节能减排，实现低碳发展，是生态文明建设的重要内容。
    为应对气候变化，推进低碳发展，控制温室气体排放，2009年国务院常务会议提出到2020年我国单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%~45%的目标，“十二五”规划《纲要》将“积极应对全球气候变化”单独列为一章，确定了一系列约束性指标。但是，通过对“十二五”规划《纲要》实施情况的中期评估结果来看，2011~2013年，我国单位GDP能耗和二氧化碳排放分别下降9.03%和10.68%，与5年分别下降16%、17%的目标还有不小差距，落后于时间进度要求，总体进展较慢。为此，《行动方案》提出2014～2015年，单位GDP能耗需逐年下降3.9%以上，单位GDP二氧化碳排放量两年需分别下降4%、3.5%以上，并且要求低碳试点省（区）和城市要提前完成“十二五”降碳目标。
    《行动方案》提出，实行煤炭消费目标责任管理，严控煤炭消费总量，降低煤炭消费比重，尤其强调京津冀地区2015年煤炭消费总量力争实现比2012年负增长。煤炭消费是二氧化碳及多种大气污染物排放的源头，截至2013年底，我国一次能源消费总量为37.5亿吨标准煤，其中，煤炭占一次能源消费总量比重为65.9%，非化石能源占一次能源消费总量的比重达9.8%。非化石能源比重较低，到2015年非化石能源占一次能源消费比重需提高到11.4%。
    《行动方案》提出，推进碳排放权交易试点，研究建立全国碳排放权交易市场。2011年10月以来，我国在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳7个省市开展了碳排放权交易试点工作，目前已有6个试点地区启动了交易。截至2014年4月底，试点地区交易量合计312万吨，交易额达到9975万元。下一步，要在深化碳排放权交易试点工作基础上，研究制定全国碳排放权交易管理办法，逐步推动建立全国统一的碳排放权交易市场。
    《行动方案》提出，严格实施单位GDP能耗和二氧化碳排放强度降低目标责任考核。设立科学的、符合中国国情的分阶段、分区域的温室气体排放控制目标，并将其作为各级政府官员政绩考核的重要指标，同时强化对目标落实的责任考核和监督实施，实行问责制度，可以推动形成以低碳发展目标为导向的有效倒逼机制，切实改变单纯追求国内生产总值增长的发展理念和局面。
    今后，推进低碳发展的重点任务包括：
    ——加快研究制定低碳发展路线图。为落实《行动方案》要求，要加强低碳发展顶层设计，加快制定我国2030及2050年低碳发展路线图，明确阶段性战略目标、实现途径、保障措施等，为制定“十三五”及中长期经济社会发展、能源环境战略规划提供依据。研究提出我国碳排放峰值目标，做好风险管控、稳步实施，分区域、阶梯式推进全国峰值的实现。
    ——加快制定完善应对气候变化法律体系。《行动方案》要求，推动应对气候变化立法工作。应对气候变化必须在法治的轨道上运行，并以法治引领、规范、促进和保障，应对气候变化中的重大问题应当运用法治思维来认识，运用法治方式解决。通过立法明确各方权利义务关系，才能为相关领域工作提供法律基础。还要研究确立针对不同行业、技术、产品的碳排放评价标准和技术规范，加速低碳产品认证和推广的标准化进程。
    ——加快构建完善低碳发展制度体系。处理好政府和市场在推进低碳发展中的关系，充分发挥市场在低碳资源配置中的决定性作用。为完成《行动方案》提出的建立碳排放权交易制度的任务，还需建立两项制度作为补充，一是在重点区域、重点行业率先开展和实施碳排放总量控制，研究全国碳排放总量控制目标及其分解落实方案；二是根据碳排放总量控制的要求，逐步推动在重点行业、重点区域建立碳排放许可制度。
    ——加快构建完善低碳发展政策体系。《行动方案》提出，要进一步加强政策支持。在低碳发展方面，要完善并充分发挥财税政策、金融政策、产业政策、投资政策在低碳发展中的促进作用，加强政策手段协调配合，形成有利于低碳发展的政策体系。包括在财政预算中安排专门资金和设立低碳发展专项基金；研究制定碳税方案；构建符合低碳发展需求的创新性金融手段和机制；制定更为严格的高碳行业控制和淘汰政策等。
    今后，推进低碳发展的保障措施包括：
    ——加快推进低碳发展基础能力建设。按照《行动方案》要求，要全面提升与低碳发展相关的科技创新、人才培养和学科建设水平，健全低碳技术、低碳产品创新市场导向机制，解决好科技与低碳发展深度融合问题。完善节能低碳技术遴选、评定及推广机制；尽快构建具有自主知识产权的低碳技术创新和应用体系；加强温室气体排放统计核算基础能力建设，制定重点行业企业温室气体排放核算与报告指南，推动建立企事业单位碳排放报告制度；推动实施碳捕集、利用和封存示范工程。
    ——加快构建完善低碳发展治理模式。为确保完成“十二五”节能减排降碳目标任务，要充分发挥政府、市场、社会等多元主体在低碳发展中的协同协作、互动互补、相辅相成作用，统筹各方力量形成应对气候变化和低碳发展的合力。充分发挥各级政府在低碳发展方面的主导作用和表率作用，大力推动低碳城市、低碳园区、低碳社区等低碳试点工作；着力增强企业在低碳发展中的主体作用，推动企业积极参与低碳园区建设、开展低碳技术研发、研制低碳设备、生产低碳产品等；全面激发社会组织和公众在低碳发展中的参与意识和自主性，引导公众进行理性消费和低碳消费。
    （作者系国家应对气候变化战略研究和国际合作中心主任）