中国经济导报记者|蔡若愚
    日前，在国家发展改革委举办的新闻发布会上，国家发展改革委副秘书长范恒山透露，京津冀协同发展规划正在紧锣密鼓地编制，目前调研报告已经形成。而在之后国新办的新闻发布会上，范恒山又透露，“一带一路”总体规划也正在抓紧编制。
    一系列区域规划的新动向，响应着今年政府工作报告中提到的“要把培育新的区域经济带作为推动发展的战略支撑”表述。新时期的区域规划较之以往有何区别？密集出台的区域规划有无必要？如何把握？中国经济导报记者就这些问题采访了相关专家。

新与旧
“以大区域联动来加快缩小区域发展的差距”

    设立陕西西咸新区、贵州贵安新区，以及最新的青岛西海岸新区；设立内蒙古二连浩特重点开发开放试验区；振兴赣闽粤原中央苏区、加强晋陕豫黄河金三角区域合作、推动洞庭湖生态经济区建设——这是今年以来陆续出台的一系列区域发展规划和城市规划。在范恒山看来，区域政策的密集出台和区域经济的迅猛发展，是这些年来我国经济社会发展的突出亮点。在这些规划与政策的推动下，区域增长格局发生重大转变，除了业已发展的东部地区，东北地区、中部地区也不断涌现出新的区域经济增长极，甚至一些西部老少边穷地区也焕发出新的生命力。
    事实上，“十一五”时期的区域政策制定实施力度就已明显加强，并于期内就取得了显著成效。数据显示，从2007年起，西部地区的经济增长速度首次超过东部。而自2008年至今，中西部地区和东北地区的经济增速也持续超越东部，扭转了长期以来区域增长“东快西慢”的格局。
    十八大之后，区域发展总体战略进一步深化，范恒山将其概括为5个方面的新特点：一是更加注重促进东中西部、沿海和内地的联动发展，以大区域联动来加快缩小区域发展的差距；二是更加注重沿大江大河和陆路交通干线的引领发展，如长江经济带、哈大铁路沿线等；三是更加注重促进区域内一体化的协同发展；四是更加注重推进国内与国际、对内与对外相互促进；五是更加注重促进区域可持续发展，特别是贯彻主体功能区制度。
    一言以蔽之，范恒山认为，新时期的区域发展战略更加重视区域统筹协调，以市场为基础，从更高的层次、更广的空间，来促进资源的优化配置和要素的自由流动，优化区域发展格局。

微观与宏观
“到现在为止没有一个规划是雷同的”

    相对于国民经济发展总体规划这一宏观，区域规划是微观。在这对微观与宏观的关系中，范恒山强调分类指导是后者的一个基本原则。“在区域规划的制定过程中，把握的一个依据就是该地区的比较优势。”范恒山参与过很多规划的研究和制定，他及其肯定地表示，到现在为止没有一个规划是雷同的，“每个规划都有含金量，突出它的比较优势就是最大的含金量”。
    然而，值得深思的是，尽管分类指导为避免“千城一面”提供了基础，但在目前的区域发展实践中，不少地方仍存在这一问题。对此，社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞告诉中国经济导报记者，原因还在于学习成本低，创新成本高。“国内城市学习别人的建设经验很快，要自己创新就比较费工夫。”倪鹏飞说，“但从根本上说，还是政府在城市建设中干预太多，如果放手让市场做，可能就会更贴合地方个性。”
    与此同时，相对于区域产业经济这一宏观，身处其中的企业又是微观。未来的区域经济发展，仍然要依靠这些市场经济的主体来推动。如何更好地发挥其作用，范恒山的建议同样从宏观和微观出发。
    宏观来看，需要提供一套体制机制能让企业发挥主观能动性和创造性。“现在比较流行的两句话是‘法无授权不可为，法无禁止即可为’。后者就是针对企业。我们要尽量从体制上提供这样的环境，给企业提供必要的支持，让它们可以冲破阻碍，把自己的本事发挥出来。”范恒山说。
    微观来看，企业自身也要选择长袖善舞的舞台、能够发挥作用的地方。在这一点上，范恒山指明的方向是：国家战略对区域指向比较明确的地方，应该就是企业努力奋斗去投身于此的地方。“这些地方给了明确的发展思路，给了体制试验的空间，有很多机会，所以企业可以在考虑自身能力的前提下，到这些地方发挥能动性。”

行政与市场
    “政府一方面要减少干预，让市场发挥作用；另一方面政府也要发挥自己的作用：建设基础设施和提供公共服务”

    京津冀一体化规划尘埃未定，但自提出之时就引发了广泛关注。坊间分析这项区域规划的难点主要在于区域内发展落差大，中心城市的辐射带动能力比较弱。比如北京，集中了京津冀地区乃至全国的大量优势资源，因而也吸引大量人口流入，资源不堪重负。
    社科院城市发展与环境研究所原所长牛凤瑞告诉中国经济导报记者，人都是理性的，所以追求优势资源；同理，地方政府也都是追求地方利益的，这在城市群的合作中比较明显。“我个人觉得，都市圈也好，都市密集区也好，城市之间的问题还是一个区域壁垒或者说行政区划壁垒的问题。而行政区划背后的原因，就是市长的手太粗太强。”因此，牛凤瑞建议解决区域问题，应更多地通过市场，而不是市长。
    倪鹏飞对此也有类似看法。在他看来，实现区域内省市真正合作发展而不是貌合神离的关键，还是减少政府干预，发挥市场作用。但他同时也强调，这并不意味着政府无可为，而是需要政府发挥自己的作用，即建设基础设施和提供公共服务。尤其在城市群发展中，要做到基础设施一体化、公共服务均等化，才能保证人口不会流向优势资源集中的单一城市
    在此基础上，区域合作时各地方政府还需建立一套讨价还价机制。“基础设施建设需要各个地方政府的联合投入，收益最终也是共同收益。但这一过程中谁投多，谁投少；谁先投，谁后投；最后谁赢多，谁赢少，都需要进行仔细计量，事先约定好利益分享、损失补偿的一整套方案。公平条件下大家才愿意坐下来谈，合作才能持续。”倪鹏飞说。
    而现实却是，各个地方政府都认为自身付出多，收获少，在已知合作能双赢的情况下，就会或多或少地偷懒，只想赢得多，却不愿意多贡献。所以现实中区域合作发展常常是雷声大雨点小。
    如何化解这一问题，倪鹏飞提出，可以参考国际经验建立一个大区域发展委员会，既包含整体的综合的委员会，也下设交通等各类专业委员会，一方面专业委员会就其领域内的合作进行商讨，另一方面综合委员会就总体来协商合作补偿机制，两者相互结合，最终达成合作方案。“但现在这种大区域发展委员会尚未付诸实践，只有一些非正式的市长论坛。”倪鹏飞不无遗憾地表示，甚至区域规划也本该由这类大区域发展委员会来制定，如今却由国家发展改革委以行政方式来代劳。
    不过，倪鹏飞承认，规划是必要的，因为市场也有失灵的时候。但在制定规划时需要注意两个问题：首要还是尊重市场发展的规律；其次就是以规划来克服市场失灵，避免两级分化，促进整体协调发展。

链接·习主席的“新区域发展观”

    中共十八大之后，习近平总书记审时度势，提出了新的区域发展战略思想。他多次强调要继续实施区域发展总体战略，促进区域协调发展。习总书记亲自提出和推动了许多全新的战略构想和战略举措，比如丝绸之路经济带、海上丝绸之路、中国(上海)自由贸易试验区、京津冀协同发展、长江经济带等，为传统区域发展和开放型经济新体制的理论和实践赋予了全新的内涵，注入了鲜活的动力。这些国家战略，从点到线再到面，从陆上到海上再到海外，从沿海到内陆再到沿边，大开大阖，以“国内外联动、区域间协同、外部协同与内部协同并重”理念为统领，打破了单纯的行政区划甚至国界限制，把区域经济规划扩大到跨市、跨省乃至跨国，力图使生产要素摆脱行政区划束缚，在更大的空间内进行流动和组合。
    来源：《人民论坛》杂志