地方探路

中国经济导报记者|陈阳

    2011年3月，国务院正式批复《湘江流域重金属污染治理实施方案》（下称《方案》），这是全国第一个由国务院批复的区域性重金属污染治理试点方案，在湖南省，又被称为“一号工程”。据了解，《方案》规划项目927个，总投资595亿元。据湖南省环保厅预测，要达到治理的预期效果，总投入将超过4000亿元。
    然而，2012年7月，有媒体披露，郴州被列入“一号工程”的25个重金属污染防治项目进展并不理想。主要原因是地方政府配套资金不到位——25个项目，总计划投资19.8亿元，但资金缺口达9亿元。
    如何解决重金属污染治理资金缺口？湖南省用发行湘江流域重金属污染治理专项债券这一方式进行了探索。
    截至今年2月底，衡阳市本级、湘潭市本级、郴州市苏仙区、郴州高新区4家分别发行重金属污染治理专项债券16亿元、18亿元、15亿元、18亿元。债券分别由衡阳弘湘国有资产经营有限责任公司、湘潭振湘国有资产经营投资有限公司、郴州市新天投资有限公司、郴州高科投资控股有限公司发行。据悉，以上4家公司均是地方政府投融资平台，募集资金用于区域综合治理、河道整治、企业搬迁退出、历史遗留废渣治理、土壤修复等43个项目。

    重金属污染治理：地方资金缺口巨大

    湖南省郴州市环境保护局污防科副科长冯建波对中国经济导报记者透露，湘江重金属污染治理项目中，中央及省上专项配套资金不足30%，其余均需要地方自筹。“以郴州市为例，截至目前，郴州市共有102个项目已获中央及省上专项资金支持13.7亿元，计划总投资52.5亿元，中央及省上专项资金占总投资26%，其余38.8亿元治理资金靠地方政府配套。其他已入规划或制定技术方案的大量治理项目资金只能依靠地方政府自筹。”冯建波表示。
    “目前湘江流域重金属污染治理遇到的最主要的困难是项目资金短缺。钱可以慢慢还，但是污必须马上治。”冯建波强调。
    中国经济导报记者了解到，《湖南省重金属污染综合防治“十二五”规划》共计有67个项目，还有31个项目共计约40亿元的治理资金需地方自筹。而郴州市自己编制的《郴州市东、西河流域重金属污染综合治理实施方案》和《武水河流域重金属污染综合治理实施方案》共包括工业污染源控制、历史遗留治理、生态修复、环保基础能力建设、民生应急保障、新技术应用示范等六大类152个项目，总投资也近百亿元。由于治理任务繁重，湖南省包括郴州市在内的很多地方政府财政压力巨大。
    在中央配套资金有限的情况下，湖南省向国家发展改革委申请发行了重金属污染治理债券，自2013年6月份以来，衡阳、湘潭、郴州等地先后发行了67亿元重金属污染治理专项债。通过借债治污的方法，湘江重金属污染治理得以艰难前行。其中郴州市苏仙区、郴州高新区分别发行资金15亿元、18亿元，占全省资金一半。重金属债券发行：流程简化
    按照相关规定，湘江流域重金属污染治理债券一般以市级政府设立的投融资公司为平台，发行时限为7年。债券利率随市场情况而定，采取双向询价的方式确定，债券购买方为机构投资者。债券每年付息一次，分次还本，在债券存续期的第3年至第7年末，每年分别偿还本金的20%，当期利息随本金一起支付。
    中诚信国际信用评级有限责任公司高级分析师王立对中国经济导报记者介绍说，湘江流域重金属污染治理债券与普通企业债券的区别主要在于发行审核，前者属于“加快和简化审核类”项目。
    以2013年郴州市新天投资有限公司湘江流域重金属污染公司债券（下称“13新天治理债券”）为例，该债券于2012年11月正式启动，2013年5月报送至湖南省发展改革委审核，5月8日转报至国家发展改革委审核，6月28日获得批文，7月15日正式启动发行工作，7月19日发行款项募集资金到位，7月22日15亿募集资全部划转至新天公司指定收款账户。郴州市发展改革委相关负责人透露，13新天治理债券是同期上报债券中最快取得国家发展改革委批文的债券，从5月8日上报到6月28日获得国家发展改革委批文仅50天时间。政府主导下的市场之举
    中国经济导报记者了解到，此番发行的湘江流域重金属污染治理债券大多是在政府主导下，走企业化运作之路。
    以郴州为例，郴州发行的专项债券，主要用于苏仙区西河流域观山洞至珠江桥4公里的重金属污染治理项目，以及郴州东城新区水系和绿带建设核心区的西河湿地公园，总投资需要40亿元。
    中国经济导报记者走访了郴州市该项目新建成的西河沙滩公园，该公园位于苏仙区观山洞街道办事处下白水村，滨临西河。据郴州市新天投资有限公司董事雷丹介绍，该公园占地面积500余亩，原为采选矿企业尾砂库区域。在治理过程中共关闭选矿企业10余家，清运及集中处理尾砂80多万方，覆土100万方，还绿面积30万平方米。
    “此地以前是重金属污染严重的区域，千疮百孔的‘不毛之地’。治理完后，现在每天晚上都会有很多当地市民来沙滩公园休憩。”雷丹对中国经济导报记者如是说。
    雷丹也向中国经济导报记者算了一笔环保投入的“经济账”：以前这片重污染区域2009年治理之前，这片土地40万元/亩都很少有人问津。现在政府投资将这片污染土地治理好了，去年位置好的地段拍到了250多万元/亩，很多地方还供不应求。
    雷丹说，这个例子就足以打消外界担心钱还不起的忧虑。“坦率地讲，我们发行债券治理重金属污染，打的还是土地的‘算盘’，不管是经济效益、社会效应还是环境效益，这都是笔划算的买卖。”
    以郴州高科为例，发行了18亿元债券，全部用于郴州市湘江重金属污染综合治理项目及配套项目，共计13个。郴州市政府承诺将上述13个项目土地整理后形成约3000亩商住用地以及约6000亩工业用地，预计2015~2021年可形成51亿元土地出让净收益，逐年返还发行人。
    王立表示，债券发行人与地方政府签订了回购协议，约定由地方政府分期进行回购，属于地方政府负有偿还责任的债务。至于未签订回购的项目，王立认为，这些项目竣工之后，可释放出一部分土地，地方政府承诺将释放出的土地净收益，返还给债券发行人，作为债券还款保证。“如果未来土地市场发生波动，相关土地不能按照计划出让，可能对债券偿付产生一定影响，不过，债券发行人通常还设置了其他的偿债保障措施。”王立说。
    “除了可能会受房地产政策波动影响之外，另外，我们也应注意到，不是所有修复完的土地都具有很高的开发价值。开发商可能在开发过程中会‘冷落’部分收益低的土地，对于周边一些不具备商业开发价值但也同样需要治理的受重金属污染的土地，该如何避免这一问题，也需要注意。”中国环境修复产业联盟秘书长高胜达对中国经济导报记者表示，“并且在一些四线城市，修复后的回报并不一定能收回修复成本。因此这一治理模式是否可以复制到其他地区，还有待商榷。”

未来或将引进更多社会资本

    湖南省发展改革委相关文件显示，目前湖南有7个城市被列入专项债的试点，募资规模接近100亿元，目前，湖南省市县一级的重金属治理配套资金，几乎全部依赖于此。
    据湖南省环保厅介绍，发行专项债券取得成功经验后，湖南将继续扩大发行量，完善相关配套措施，加快债券项目实施，力争使专项债券成为湘江流域污染治理稳定资金来源。
    “相对595亿元的投资，乃至4000亿元的总需，第一批债券只是一个开始，未来还会有更多的地市发行治污债券。”湖南省环保厅负责人表示，除了发行债券，湖南治理湘江重金属污染，也还会引进更多的市场资金。
    “去年的债券目前只是第一笔，根据需要，后续可能还会再次发行治污债券。”雷丹如是说。