专家观点

齐桂珍
    2013年，全国在城镇就业的农民工有26894万人，相当于城镇就业总数38240万人的70%，农民工已成为我国城镇就业的主体，是我国创造国内生产总值的主力军。但由于种种原因，我国城市却容不下这些农民工，农民工成为“候鸟式”的劳动大军。每年春节前，农民工由城镇返回农村，春节后再由农村赶往城镇。每年数亿农民工的往返迁徙，造成了全国巨大的交通压力，同时付出了极大的时间、物力、财力和人力代价。为此，中央全面深化改革领导小组于今年6月6日重点研究了这方面的改革，明确要深化户籍制度改革，要让农民工有序市民化，这说明中央十分关心农民工市民化的问题。

    农民工市民化之路为何如此艰难

    就现阶段来看，影响农民工市民化的主要障碍有以下几点：
    1.现行户籍制度与工作机会不对称，限制农民落户。
    我国现阶段的落户政策是：“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。从中国和世界发展趋势来看，千万人口规模的特大城市的产业集中度高，就业机会多，最具生机和活力，而小城市的产业集中度低，就业机会少，生机和活力都小于大中城市。当前落户问题最大的是特大城市和大城市落户门槛过高，将大部分有就业岗位的农民工及其子女拒之门外。
    2.城乡社会保险制度“双轨制”，影响农民落户。
    现阶段城乡的养老保险、医疗保险等制度不统一，城市社会保险制度水平大大高于农村。农民工的社会保险除15.7%执行城镇标准以外，多数欠保、缺保、断保，农民工社会保险很不完善。鉴于此类情况，一些城市政府因担心农民工落户后会加大本市社会保险和公共服务的负担，增加财政支出，而缺乏让农民工落户的积极性。
    3.房价过高，社会保障房短缺，影响农民落户的积极性。
    据我们调查，七成以上的农民工愿意落户在城市，像城市居民一样安定在城市工作和生活。但由于城市房价过高，特别是就业机会多的大城市和特大城市，每平方米住房价格达3~5万元，许多农民工一年工资收入还买不起一平方米住房。适合于农民工居住的低房价、低房租的社会保障房供应量很少。像北京这样对社会保障房建设十分重视的城市，用排队摇号办法申请，五、六十年还不一定能摇上号、排上队。另外，农民进城创业，店面房房租太高，小本小利的农民租不起店面房，农民在城市的创业成本太高，影响了农民进城落户创业的积极性。
    4.就业创业机会不均等，生活成本高，限制了农民进城落户。
    在城市，一些高工资的就业岗位基本上被有城市户口的高素质人才所占有，农民工主要在建筑、环卫和低端制造业等艰苦劳动的岗位工作，工资、福利待遇低。一些环卫部门讲包吃包住，实际住得很挤、吃得很差，工资也很低。一些农民工觉得在城市工作，没有尊严没有地位，不如在农村生活自在，有尊严有地位，全国已有4000万老一代农民工回乡养老。
    另外，对于进城创业的农民，不能像城市居民创业可以获得政府财政补助和银行优惠贷款，加上进城农民由于租不起临街租金昂贵的店面房，一般从事走街串巷的小生意、小买卖。这些小本微利的游商，在好多城市受限制或被取缔，有的还被罚款，收入没保障，生活成本高，加上没有稳定的工作岗位，没有社会保障，很难申请城市落户。政策调整应先行
    为了让农民工市民化，相关政府部门应从国民经济发展和城市集群化布局的要求出发，调整现阶段的一些政策，使城市化与工业化的进程相一致。为此，当前应在以下几个方面进行调整：
    1.农民工落户政策由现行按城市规模分类转向由就业岗位决定。
    当前，农民工落户按特大城市进行限制、小城镇进行鼓励的政策应调整，改为按产业和城市的集群化发展的要求，从提高效率和效益的目标出发，按提供就业机会的多少来决定农民工落户的进程。为了防止大城市、特大城市规模过快扩张，可以按农民工在城市就业期长短来安排落户程序。即在特大城市和大城市，凡是连续就业工作3年以上的农民工优先落户，中小城市有就业岗位即可落户，小城镇落户不受就业限制，可自由迁徙。在长三角、珠三角和京津冀三大都市圈要发展一批产业集群化布局的、人口在3~5万规模的小城镇，以便吸收农民工就业和落户。
    2.尽快统一城乡养老保险、医疗保险等社会保障制度。
    现行的社会保障制度应由地方统筹尽快转为全国统筹，以利于农民工在城镇落户。同时，要进一步改革公共服务体系，使教育、卫生、医疗和社会救助等公共服务均等化，为农民工市民化奠定社会保障和公共服务的制度基础。
    3.完善住房制度改革，使进城务工、务商农民工有房住。
要使市民化的农民工买得起房，必须将住房价格与居民家庭年收入之比由超过8~10倍降低至4~6倍（发展中国家水平）。要大幅度降低房价与居民家庭收入之间的比例，必须改革现行的住房用地“招拍挂”制度，用发达国家和发展中国家普遍使用的租赁制或税收制，大大降低住房的楼面价，将房子的售价降至一般家庭15~20年的积蓄能买得起（包括分期付款）的水平。要将居民的基本住房作为公共产品来控制价格，即基本住房价格应控制在建筑成本的2~3倍，超过3倍可征收暴利税。基本住房以外的投资性用房（用于出租或转卖），可作为非公共产品，价格可扩大为成本的3~5倍或随行就市，售价超过成本的5倍可征收暴利税。廉租房、公租房等社会保障房，应优先提供给收入低的农民工或由农民工落户的新市民。
    4.国家对城镇居民就业、创业的优惠政策应扩大到农民工。
    为了支持进城农民工就业创业，国家对城镇居民实行的就业创业优惠政策也要向农民工倾斜，使城镇化与农业现代化和工业化同步发展，让农村剩余劳动力及时转向城市和非农产业，使中国城乡居民适时进入中等收入阶层，跨越“中等收入陷阱”，进入高收入阶层。
    （作者为国家发展改革委经济体制与管理研究所公共管理与社会体制研究室主任）