长子中

编者按

    随着我国城市化进程的推进，未来将有5亿左右农村人口进入城市。但是我国现阶段的城市布局结构和资源容量无法应对这么多人进城，城乡统筹发展面临诸多困境。
    如果拓展思路，推动我国东中西部地区的产业分工，用产业带动劳动力向西北转移，在西部地区构建若干大城市，形成我国资源可承受的产业与人口布局框架，将创造性地解决此问题。

中东部困局与西部潜力

困境一：东部承载力过重，已不适宜容纳大量人口

    随着经济快速发展和城镇化速度不断加快，东部地区资本相对饱和，土地、劳动力、能源等供给趋紧，企业商务成本升高，资源环境约束矛盾日益突出。急剧的人口膨胀、无限的扩张性建设和对资源的掠夺式利用，使得很多城市的发展都超越了本地区的环境资源承载能力。教育、就业、住房、社会保障、基础设施服务能力均面临巨大压力。
    各种资源的匮乏、配置不合理和利用效率低下等问题使得城市的后续发展受到严重制约。一个突出的表现是：大量人口在东部聚集，使得一些大城市在户籍问题上始终不松动、不放开，因为放开意味着更严重的“城市病”及更庞大的公共财力支出。
    为此，东部地区应进行产业升级及转移，把技术含量低、土地占用量大的劳动密集型产业逐渐向中西部地区转移，同时也带动劳动力向中西部流动，缓解因人口集聚造成的问题。

困境二：中部是粮食主产区,承接过多产业将挤占耕地

    中部地势较为平坦，是华夏文明的发祥地，我国典型的粮食主产区。按照产业梯度转移理论，经济发展总是沿着一定的梯度递进，东部产业转移的目的地首先应是中部，而不是西部。
    目前来看，承接东部产业转移的河南、江西、湖北、湖南、安徽以及西南的四川，都是我国的粮食生产大省。东部转移来的大多是劳动密集、土地密集型的低端产业，在地方政府优惠的招商政策“蚕食”下，必将挤占大量的耕地，威胁粮食安全。
    同时，中部人口密度较大，如果一股脑儿把东部的低端产业都转移到中部，必将复制东部现阶段出现的问题，出现大量资源和社会问题，难以解决耕地保护问题、大河流域的水污染问题和生态退化问题。

困境三：现有城市布局容不下未来5亿农村人口进城

    未来随着城市化的加快，将有5亿左右农村人口进城定居。但目前，中国城市布局及产业布局的重心都在东部，这将使东部城市的负荷进一步加大，资源、环境、承载力等将受到严峻考验，并造成大量社会问题，如城市居民生活的痛苦指数增加；城市的基础教育、公共医疗、社会保障、公共住宅、公共基础设施建设及公共秩序等诸多方面绝对短缺或者结构性短缺。
    并且，随着各类要素成本如人力成本、土地成本、资金成本、环境成本、社保成本、社会管理成本等上升，再加上中国人口老龄化的提前到来，今后国民经济发展的成本将会明显增加，这可能导致我国走上高成本城市化道路。对此，寄希望于顺利推进户籍改革，可能仍有较大的难处。

期待一：西部城市化率低，具备加速发展的潜力

    西部地区有大量可利用的剩余劳动力，这是承接产业转移的潜力之一。但当前这些集中在中西部且主要是西部地区的农村剩余劳动力却流向了东部大城市，直接导致东部地区人口压力过大。
    西部地区具有土地密集的优势。西北干旱地区耕地总量约2亿多亩，土地产出率低。同时，西部有大量宜于建设用途的劣质土地资源，主要是荒漠化土地（戈壁、荒滩、沙地）大量闲置，未能发挥其效用，可开发为建设性用地发展工业。
    西部地区具有资源密集的优势。局部资源富集，具有相对丰富的水资源、矿产资源、能源资源，价格大大低于东部地区，可就地取材、消化、增值、销售，具备发展工业、产业的潜质。
    其中，就水资源来说，目前西部水资源利用率低，西北地区包括黄河晋陕峡谷以上河段，大约1200亿方的总水资源量，实际利用的不超过一半。且我国西北干旱地区的耕地总量有2亿多亩，其中可灌溉农田的亩均耗水高达800立方，计算其效益，平均每立方水资源只生产出1斤多一点的粮食，价值只有1元钱。这实际上是对西北地区珍贵水资源的巨大浪费。我国水能的70%以上都集中在西部，科学利用这些地区的丰富水能资源是当务之急。
    与此同时，西部地区城市化率低，平均城市化率在40%左右，经济运行缺乏重要依托和载体，大量生产要素分散于农村，结构松散布局混乱，不能实现合理配置。长期外延扩张、缺少新的增长点，严重制约着西部地区经济的发展，导致其经济增长乏力、相对落后，人民生活水平与东部地区相比，差距扩大。

期待二：西北非农荒漠化土地利用应予以考虑

    未来城市化发展的大部分用地，总量大约在4万平方公里左右。如何在既不占用耕地的基础上又解决城市化的用地问题，将是考验决策者的一个重大难题。
    目前，东部发展趋于饱和，城市化率已达65%以上，土地资源稀缺，用地成本高；中部作为粮食主产区，土地主要用来保障粮食安全。所以从区域发展布局看，统筹考虑经济布局、就业岗位、人口居住、资源环境以及现有开发密度和发展潜力等因素，若不占用农田就必须做空间上的战略性调整，即大规模利用西北地区的荒漠化土地资源。
    若能在西部重点发展若干个超大城市，一方面，能守住18亿亩耕地红线；另一方面，也可平衡生态退耕和城市化建设用地的数量。既可有效缓解用地紧张的矛盾，又避免了与农业争地；既可促进工业项目聚集和快速发展，又突破了工业发展的用地瓶颈，切实保护有限的耕地资源，为粮食安全作贡献。

西北同样可构建若干超大城市

    各国的实践表明，通过对欠发达地区城市化的推动，不仅能解决大城市分布不均所产生的困局，还可以通过开发产生新的经济增长点。
    美国的西部大开发、日本的北海道建设，以及俄罗斯远东地区的建设等，在这些开发的先例中，都包括一系列大规模的城市建设，由此对周边经济产生极大的辐射力，成功地使经济重心从沿海转向内地，使其本身成为内陆地区经济发展的“制高点”。
    在我国，鉴于西南已有超大城市重庆和成都，两者均产生了较大的辐射效应，因此，在西北地区同样可以构建若干个超大城市，成为带动西北地区加速发展的“火车头”和“推进剂”。
    在西北地区设立千万人口的超大城市，核心是变东部“一头沉”布局为东西“两头沉”的总体布局框架，促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北拓展，在发展中逐步缩小区域差距。同时，在产业结构调整上，为了逐步实现劳动密集和土地密集的“双密集”产业大比例向西北地区转移，应尽快在西北地区选点推进“低密度大容量”新兴城市与工业区的建设。
    当然，在西北地区建设若干个超大城市并不是盲目推进，要根据资源、人口及城市承载力，着眼于城市的发展目标和发展可能，统筹考虑经济布局、就业岗位、人口居住、资源环境以及现有开发密度和发展潜力等因素，逐步形成布局合理的城市化空间格局。在资源环境承载力比较好的区域，多发展城市、多积聚资金和人口；在资源环境承载力已经达到或者严重超过承载力，并且要付出极大成本才能够提高承载力的地区，则要适度限制扩张。
    构建西部超大城市，不可避免要利用大量的荒漠化土地。实际上，西北地区非农荒漠化土地占用，理论上只需要考虑水资源供给的产业置换，不存在空间供给不足的问题。我国西北地区有很多发展城市经济非常好的点，比如内蒙古的鄂尔多斯市，土地总面积超过8万平方公里，周边全是荒漠或沙地，西北两个方向面临黄河，调水方便，靠近临河和宁夏两大粮食主产区、两大自治区首府，与大工业城市包头隔河相望——其位置在我国是承东启西的要点。甘肃河西走廊的三大绿洲城市——张掖、武威、酒泉，其周边平坦，基本全是戈壁，水资源则可取用祁连山冰川雪水形成的几条河流。上述几个地方，建设性土地资源丰富，可建设几个容纳人口上千万级的大城市。
    同时，实施战略性跨梯度转移带来的东部地区低端“双密集”产业，将带动几千万农民工向西流动，支持这些城市发展，并由此改变西部地区“生产要素输出型”状况，转向“生产要素输入型”的发展。这意味着不仅能得到东部沿海发达地区转移的项目、产业、资金，还能得到技术、人才、管理，甚至先进的机制、体制，并能促进西部地区实现资源在一定范围内的优化配置，把资源优势转化为经济优势，积极推动地区产业结构转化升级，促进区域城市化进程。
    西部发展了，东部地区特别是沿海大城市的“围城”压力也可以得到很大缓解。该地区农民工进城所面临的户籍、住房、社保等方面的问题就有了解决的回旋余地。而西北地区的新城区则可以利用公共资源供给的低门槛优势，把户籍及与之相关的社会管理问题从根本上加以解决。这样，不但能促进东中西部均衡发展，而且产业分工更趋合理，促进城市产业结构与空间结构同步优化，利于西部地区经济发展，且能促进民族团结，利于国防稳定。
如是，未来会形成这样的产业格局:东部在现有的基础上，发挥区位优势，集中发展资本、技术、智力密集型产业；
    中部地区，发挥粮食主产区的独特作用，为保障粮食安全作出贡献；
    西部地区，一方面，发挥独特的光热水土资源和生物资源，发展优质棉、烟叶、花卉、茶叶、马铃薯、畜产品、林特产品、中草药材等特色优势农产品。同时，应减少农业种植，节约水资源，发展工业建设。
    另一方面，发挥资源优势，特别是西北地区土地密集、劳动力密集、矿产资源密集和水资源局部丰富的优势，实行跨梯度产业转移，全力承接东部的加工工业和低端的劳动密集型产业，吸引大批劳动力向西部转移，构建若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口合理分布的新城市群，形成我国资源可承受的产业与人口布局框架。同时也可以分流东部过于密集的人口，缓解东部城市的人口压力，利于户籍改革。

    制表：蔡若愚产业政策和制度安排需要适应西部发展

    为保障西北构建若干个大城市目标的实现，国家的产业政策也必须适时做出调整和相应的制度安排：规划试点先行
    中央政府可先行规划或者是先选择试点，在西北地区选择一两个土地利用有条件、供给水源有保证，现有城市化率低、城市规模小的地区，按照新型城市化概念进行城市群的空间布局设计，并大力承接东部转移来的产业。

国债资金倾斜

    加大国债资金向西部地区的倾斜力度，进一步加强西部地区的交通、通讯、教育等基础设施建设，适当降低税率，大幅度提高西部地区吸引内资外资、接纳国内外产业转移的能力；建议中央延长鼓励类产业企业所得税15％税率等优惠政策。同时，要采取“就业第一，税收第二”的原则，吸引农民工向西部地区同步转移，形成西部的人口聚集带，成为转移劳动力的重要承接地。并且，新建城市没有或很少有过去户籍制度积累的问题，原有市民不合理的既得利益没有或不多，可以一揽子解决转移劳动力的户籍问题，为城乡统一的户籍制度积累经验。

出台优惠政策

    政府应出台相关的产业政策与税收政策。如对重点项目给予贷款贴息以及土地低地价等多种方式，支持东部地区的低端“双密集”产业实施跨梯度转移，用产业支撑西北地区的城市化进程。对于产业关联度较高、对配套产业要求较高的产业，可由政府协调各企业间的投资策略，尽量实现整体产业的跨区域转移。同时，中央财政、省级财政应增加对这些地区健全公共服务、建设基础设施等的财政转移支付。

东西协商土地

    出台土地租借区政策，允许东部地区与西北部地区协商建立自建、自管、自营的专属经济区，租金、税收、产值的多少和归属均可协商，国家在宏观层面上可以用减国税、差别土地资源税和宽松土地政策来鼓励产业向西北地区转移，突出国家在西北地区就业优先的政策。

优先整治土地

    国家土地整治专项资金适度向西部倾斜，优先选择、安排西部地区的土地开发整理重大项目，用于戈壁、滩涂、沙地的整理，为工业开发和城市建设作好准备。

引导产业向西

    严格限制东部地区劳动密集型产业的土地、劳动力政策，抬高“门槛”，引导这些产业到“门槛”相对较低的西部地区发展。