中国经济导报见习记者|张洽棠

    土地制度改革日前在政策层面上再进一步。今年8月11日，国土资源部官网上发布《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》，其中第二条明确提出“因地制宜，全面加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作”。
    土地制度改革，涉及到的问题，一是确权，二是在土地使用权的流转中，如何分配好各方的利益。此前，我国很多省市都有相关土地制度改革的实践活动，包括上海的“三个集中”、重庆的地票制度，等等。对于各地的效果，业界也是莫衷一是。但中国社科院农村发展研究所宏观研究室主任党国英在接受中国经济导报记者采访时表示：“解决土地问题需要有一种政治态度，那就是可接受性原则。只研究非常科学合理的、人人都满意的做法有点不切实际，因为谁都能讲出各自做法的某种合理性来，这样就没法判断与决策了。”
    近日，深圳市规划和国土资源委员会发布了《关于促进安居型商品房用地供应的暂行规定》征求意见的通知。这又是一条涉及到确权和利益分配的土地改革措施。它是不是一条“非常科学合理的做法”呢？我们可以从深圳市1987年国有土地使用权有偿转让的“深圳第一拍”开始分析起。
    但在深圳市的土地改革进程中，“市场”二字一直是永恒的主题。

深圳土地的新二元困境

    1987年12月1日，深圳市政府首次采取公开拍卖的方式，将一块国有土地的使用权有偿转让给市场，被称之为“深圳第一拍”，在1992年邓小平南方讲话之后，深圳的增长速度更加迅猛，平均每年新增建成区面积35平方千米，相当于东部一个中等县市的市区面积。
    在高速发展的势头下，深圳市政府在1992年对原特区内农村土地实行“统征”，即把特区内全部农村土地转为城市国有土地。2004年，深圳市又对特区外实施“统转”，把全部特区外村民转为城镇居民，以此实现了深圳市全市的土地国有化。在体制上，“统征”和“统转”完成了土地的全盘国有，终结了深圳国有土地和农村集体用地并存的二元格局。
    在北京大学国家发展研究院吴鸾莺博士看来，“统征”和“统转”虽然在名义上终结了城乡二元体制，但是却悄然形成了一个新的二元结构。一方面，当时政府征地的补偿远远不能满足村民和村集体的利益诉求，另一方面，深圳原村民和村集体地租意识逐渐增强，对土地升值预期强烈。于是“种房保地”等违建行为屡禁不止，“违法”建筑的形态也从最初的一个农户有多幢建筑物发展成为统建楼等非常复杂的形式，令政府的“查违”工作背负上昂贵的行政成本和更大的社会风险。
    根据深圳相关部门2010年时的普查统计，全市农村城市化历史遗留违法建筑的总量为35.7万栋，建筑面积3.92亿平方米，用地面积131平方千米，如此规模的“合法外土地”与“违规建筑”，在中国特大城市里颇为罕见。而更为严峻的是，生活在“违法建筑”里的外来人口高达700多万，约占全市总人口的一半。
    吴鸾莺认为，在新二元结构下，政府名义上拥有土地，但实际上却不能使用；实际控制土地的村民，虽然享用着土地使用、收益和转让的权益，但是没办法进行合法的开发和再开发；而对于市场中的开发者和投资者，他们面临着政府“查违”和“拆违”的风险，以及政策上高度的不确定性，也不敢轻易对土地进行开发。房与地在法律上的分离导致深圳土地陷入“政府拿不走、村民用不好、市场难作为”的困境。土地和空间资源得不到有效利用，对深圳的进一步发展产生了限制。

城市更新：利益合理分享是正道

    根据国家统计局和世界银行最新数据统计计算，2013年深圳每平方千米的GDP产出平均为7.07亿元人民币，在国内较为领先（北京为1.16亿元，上海为3.42亿元），但相比于香港的15.32亿元和新加坡的25.61亿元（按照世行2013年美元兑人民币同等汇率计算），仍有不小的距离。在深圳市内，原关内与关外的土地利用效率也存在着巨大的差别：2013年关内每平方千米GDP达到18.69亿元，而关外仅为4.24亿元，说明深圳拥有进一步提高土地利用效率的极大潜力。
    2009年12月，深圳市出台了《深圳市城市更新办法》（以下简称《办法》），其主要做法是，引进市场上的开发主体，对项目地块上的全部物业重新规划并实施二次开发。其中，凡需要拆迁的，由开发商承诺对原业主赔偿，双方达成协议后，政府再以协议出让国有土地的形式，将项目用地转让给开发商。根据《深圳市规划和国土资源委员会2014年度公共服务白皮书》显示，2013年城市更新量质并进，累计供应用地面积约200.56公顷，签订更新项目土地合同62项，新开工项目49项。
    针对合法土地与“合法外土地”交织的局面，相关部门主动立项规定，先是在申报立项时允许“合法土地占70%，合法外土地占30%”，等到项目完成时，再达到“全部土地合法”。又进一步提出“20-15”准则，即当项目申请方同意把20%的“合法外”土地无偿交给政府后，这部分土地就获得了参与城市更新的资格。然后从余下可开发的土地中，再拿出15%来作为公共设施的配套用地。
    在《深圳土地制度改革研究课题》报告小组看来，这一系列政策就是缴付一定的代价，“合法外”的土地和建筑就经由城市更新转为合法，并在合法权益的基础上再开发和再利用。更重要的是，政府不再把全部土地先集中到自己手里，再出让给市场。政府只要确保项目开发的公共用地，对土地确权设置必要的门槛条件，保障过程的社会公正，就可以把其余的事务交给市场，让相关各方按契约原则进行交易。
    继《办法》实施后，在今年8月4日，深圳市规划和国土资源委员会发布了《关于促进安居型商品房用地供应的暂行规定》征求意见的通知，在原农村集体经济组织继受单位提出申请，通过市土地房产交易中心，以招拍挂方式公开出让上述土地使用权，所得收益有两种分享模式，其一是60%纳入市国土基金，40%归原农村集体经济组织，其二是所得收益90%纳入市国土基金，10%归原农村集体经济组织继受单位。选择此方式的，原农村集体经济组织继受单位还可获得不超过总建筑面积10%的配套商业用房，并在招拍挂公告中予以明确。
    中国人民大学农业与农村发展学院院长唐忠向中国经济导报记者表示，在符合政府规划的情况下进行收益分配，相当于提供一个合法化的渠道，如果未来产权和使用权等能够完全明晰，那么应该统一采用收土地增值税等税收的模式，来进行全市范围内的调节。
    土改方案的合适性首先需要明确两个问题，党国英向中国经济导报记者表示，第一个是土地使用权挂牌后必须有所增值，这才有分享利益的前提，第二个是在会增值的情况下，政府、村委会、村民等相关利益方一定要平等协商，相互妥协，并充分尊重个体利益，这是处理问题的基本原则。

收益分享长效机制需要建立

    在北京大学国家发展研究院周其仁教授看来，能否建立城市化过程中的收益分享机制是非常重要的。土地涨价要归公这一准则是由孙中山概括的，来源可追溯到19世纪后期美国空想社会主义者亨利·乔治的有关理论。其基本考虑是靠近城市的农地市价大涨原因，是政府修建了大量基础设施以及城市化带来的大量人口集聚，与那些拥有土地的农民无关。各地目前的做法形形色色，应该在各地多样的实践中耐心寻找平衡的机制，然后把它升为正规的法律政策，改革要尽最大可能让多数人经济活动和利益诉求被纳入到法律框架中。
    对于合法外土地的问题，唐忠表示，“未来可以探讨在符合规划的情况下，实行城市建设用地二元土地所有制的方式，其中集体土地也能够拥有自己的开发权，这样小产权房等就不是问题了，但这会使得地方政府的收益下降，即所谓的土地财政问题，因此如何规划和执行会是一个长期博弈的过程。”
    对于政府在土地收益分享过程中的角色问题，唐忠表示，合理的情况是政府应该是一个监督者，维护市场的秩序，让投资者和农民组织去博弈，其方法是固定政府的收益，避免其过多的利益介入。
    上海、成都、重庆、浙江等各地都在开展各种类型的土地改革尝试，因地制宜是其中重要一环。党国英表示，根据土地再次合法入市是否增值，以及土改后是否能合理妥善安置原住户的情况，来判断区域的土改模式。而唐忠表示，土地基本制度如权利制度等应该有全国统一的规范，至于具体的收益分享，每个地方都可以自行探索。
    收益分享机制的长效化也需要很多配套政策，党国英表示，建立农业保护区制度，可以把基本农田、村庄，一些非基本农田，甚至道路、河流都包括进去，这样会大大减轻土地投机化趋势，而在农业保护区外，要推进土地规划的民主化、科学化以及法制化，杜绝“一把手”的“拍脑袋”决策。