中国经济导报记者|蔡若愚

    日前，国家新型城镇化综合试点名单公布，全国共有62个市、县、镇晋升为“国家级”试点。其中，不乏坊间期待已久的“镇改市”试点。
    其实，在国家级试点名单公布之前，广东等地已经推出了自身的“镇改市”方案。在其公布的《广东省新型城镇化规划（2014~2020年）》征求意见稿中，提出把珠三角地区符合条件的少数“巨型镇”升格为市，在不调整行政级别的情况下赋予其相应的经济社会管理权限，大力推进强镇战略。
    对此，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎在接受中国经济导报记者采访时表示，这是一次有益的改革尝试，其根本特点在于经济管理权限的下放。但他同时坦言，改革开放以来，许多特大镇、巨型镇都曾有过类似改革，但在执行过程中，经济社会管理权限放放收收，至今某些方面的改革还远不能满足需要。
    而针对即将开启大幕的“镇改市”试点，冯奎认为，这是城镇化巨大能量得以显现的手段之一。但如果“镇改市”的锣鼓敲响之后，各方面只是简单地去堆积一点项目和土地资源，把镇搞得比“市”还要“市”，意义不大。因为“中国现在需要试点设市，而不是多要几个城市”。

为何不直接升格行政层级？
 
    据悉，广东的“巨型镇”无论在人口规模上，还是经济体量上，都已经超出了一般镇的范围。以广东佛山市容桂镇为例，2013年，其常住人口近50万，几乎达到了一个中等城市的人口规模；规模以上工业产值达1414亿元，工商税收达到55.41亿元。当地各类企业及个体工商户超2万家，其中超亿元企业就达123家。
    相比之下，在民政部公布的设市标准中，设立一个地级市需要达到的工农业总产值标准也不过才30亿元以上，GDP标准不过25亿元以上。以这些标准看，广东的“巨型镇”们要提升行政级别，成为现有标准下真正意义上的市，似乎也绰绰有余。
    不仅如此，根据中国城市和小城镇改革发展中心的研究结果，2013年，中国建制镇建成区的平均人口已达1.16万人，建成区人口5万以上的镇已有876个。按照国际上大多数国家的城市人口规模标准，这些小城镇实质上早已是城市。
    既然如此，为何这些镇不直接升格为市，其中的“巨型镇”们又为何要在强调“不调整行政级别”的情况下，进行曲线改革呢？
    对此，冯奎在接受中国经济导报记者采访时表示，广东此举，其一可能是考虑到行政级别的调整，特别是设市，涉及的申报与审批程序极其复杂，因此为了便于改革推进，绕过了行政层级的调整；其二，也是为了低成本推动改革。
冯奎所谓的“极其复杂的程序”到底有多复杂？中国经济导报记者从民政部网站上了解到，一个地区如果要设市，需要提交大量相关材料：除了报告设市的理由、范围、隶属关系，政治经济情况、人口和面积数字、行政区域界线地图，以及县级和县级以上人民政府（含行政公署）的报告和意见外，还要提供包括财政收入、公共基础设施基本情况等数十项具体数据和相关图表。且该项工作原则上为逐级汇报，不得越级；一件一报，在上报时间上要拉开距离。与此同时，负责这项工作的各级民政部门也要认真审核把关，特别是对撤县设市等有明确标准的指标要逐项核实，保证数据准确。
    以上这些，都意味着由县到市，是一项耗时长、耗力大的工作。中国经济导报记者观察到，近3年来，民政部每年涉及县级以上行政区划调整的公告基本上在十几件左右，按照一条公告基本对应一件行政区划调整的密度来看，行政区划的更改确非易事，甚至难度系数颇高。而就在去年，民政部部长李立国在被媒体问及“有无新一轮行政区划调整的工作安排”时，以一句扼要的“无”字作答。
    于是，一些省市退而求其次，在“创新”、“试点”上寻找变通的可能性。今年7月，国家发展改革委等11部委印发“关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知”，提出“选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作”。广东，就是其中积极争取试点的省份之一。

“升市”的诱惑

    为什么有那么多镇想要跻身市的行列？有人归纳地方政府的“升市”冲动主要来源于3方面诱惑：
    首先是官员行政级别的诱惑。由镇升格为市，意味着官员行政级别和待遇的提升。
    其次是突破审批体制的诱惑。我国城市经济管辖权、社会管理权和行政级别密切相关，实行层层上报制，某种程度上制约了地方的自主发展权。
    最后是圈地诱惑。土地资源作为城市发展的后备资源，尤其受到地方政府重视。许多地方希望突破行政管辖区域限制，通过调整行政区划，扩大自己可以支配的土地资源。
    而在这些答案之外，冯奎给出的答案更具一般意义：目前体制下，我国城市获得资源的能力往往与行政级别成正比。“行政级别越高的城市，获得的资源相应也越多，客观上就对经济发展越有利。”冯奎说，“例如大量的土地资源、固定资产投资常常投向高等级的城市，而县级市、小城镇获得的资源支持就比较少。”
    对此，曾任中国社会科学院城市发展与环境研究中心主任的牛凤瑞也指出，城市发展快慢原本与行政级别无关，跟当地政府的财政支配权有关。但他不否认，目前存在“城市行政级别越高，支配财政的权力越大”这一事实。
    这种情况下，如果“镇改市”是将镇升级为与县平级的市，对原来的母县也是一大冲击。“这就相当于将其母县切割分离，那么必然涉及到对母县发展格局的一系列调整，包括规划、投融资、财政税收、公共服务等”冯奎说，有些“巨型镇”的财政税收，甚至占到母县的1/3有余，因此设市是地方非常慎重的事。
    如此看来，“镇改市”之后，无论有没有调整名义上的行政层级，只要获得事实上的级别提升，则将获得包括规划、投融资、财政税收、公共服务等多方面的自主发展权——权力越大，利益越大，这恐怕也是地方政府趋之若鹜的最主要原因。
    然而，权力越大，责任也越大，不是所有渴望“升市”的镇或县都有能力承担起科学发展的责任。中国社会科学院研究员、中国城市经济学会副会长刘维新就不赞成“盲目升级”。针对之前“县改市”浪潮中出现的重复建设、资源浪费、管理混乱等现象，他在接受媒体采访时曾表示，一个县能否改市，关键要看这个县是否有形成市的基础。他直言一些地方的“县改市”动力源自地方干部的虚荣心。在他眼中，华西村是摒弃虚荣的典型代表。“华西村的成功说明，行政级别与经济发展无关。”刘维新表示。
    尽管如此，在经济发展与行政级别的关系上，冯奎显得相对理性。他既不否认两者间的联系，也指出，行政区划应当反映经济发展的水平，并能很好地促进经济发展。他在采访中表示：“这次国家新型城镇化试点，首开少数特大型的镇设市试点，是个有益的尝试。未来，特大镇、巨型镇的发展，会呈现出多种模式。设市、并区、扩权强镇等，都值得进一步探索。”

从小城镇到小城市
 
    改革开放以来，我国经历了4种类型的设市。一是从上世纪80年代开始，设立了14个计划单列市；二是“地市合一”，一批地级市就此产生；三是“县改市”，标准几经调整；四是重庆从四川分离，变成直辖市。如今，直辖市、计划单列市、地市合一、县级市都有了，冯奎认为，下一个重要突破就是今年提出的“镇改市”试点。
    冯奎预计，“镇改市”试点造成的冲击将十分强劲，对设市类型、城镇化模式、小城镇自身发展道路、现行法律法规等均有触动。
    以对现行法律法规的冲击为例，为应对“镇改市”的实践，现有的法律法规需作出相应变更。具体来说，如果“镇改市”之后成为“县辖市”，则需要宪法在现有的“县辖乡、镇或民族乡”之外，再加上“镇级市”的称呼；如果“镇改市”之后成为一个层级的市，则需要行政区划、城乡规划等多部法律法规对相关内容予以调整。
    再如对与原县关系处理上的冲击，“新冒出来的‘市’，与原先的县在行政管理、财税上是什么关系？这涉及到‘镇改市’后，直管部门尤其是县的积极性，也是‘镇改市’要解决的一个问题。”冯奎表示。
    除此之外，冯奎还提到，要警惕当年与“小城镇热”伴生的一些思维误区蔓延至今后可能出现的“小城市热”中。
    上世纪80年代，小城镇大量涌现，成为城镇化进程中的一支生力军。如今，其中的一批成长为大块头，但也有相当一部分盲目跟进的小城镇迷失了方向。这些迷失方向的小城镇依靠政策红利兴起，却因为对人口和产业的吸引力不够、集聚度不强而陷于衰败，甚至无力运转；套用城市标准建立，却因为忽视自身的乡村禀赋而沦为过度开发，失去了本色与魅力；推崇经济发展的速度与规模，却在渴望证明自己的急功近利中容忍高排放、高污染产业的留驻，为可持续发展埋下隐患。
    冯奎坦言，需对可能出现的“小城市热”抱有几分警惕，因为从种种迹象看，似乎已显现出不少当年“小城镇热”的影子。
    事实上，在广东的“巨型镇升格”之前，近年来，浙江、山东、福建等地也都对当地有条件的重点镇，进行小城市培育。其中，浙江省对27个小城市的培育，被认为有政策、有理论，积攒了宝贵的经验。但是比起各地对“镇改市”的巨大热情，有媒体报道此次国家新型城镇化综合试点名单中的“镇改市”试点只有浙江温州龙港镇和吉林延边二道河镇。如果消息属实，那么相比全国2万多个小城镇，可谓“万里挑一”。
    不是所有的小城镇都适合培育成小城市。“未来，小城镇的发展道路将会更加多元化：少部分变成市；部分重点镇有望通过小城市培育，积聚力量；部分一般镇维持现状；弱小的镇则可以与其他镇、乡一体化发展；另有一些镇退化成农村社区中心。”冯奎说。

新型城镇化试点名单如何确定

    新型城镇化的试点名单是通过兼顾公平和均衡原则确定的，涵盖东部沿海和中西部地区城市，主要包括4个方面：
    1.建立农业转移人口市民化成本分担机制，让中央、各级政府和企业共同负担成本；
    2.建立多元化可持续的城镇化投融资机制，调整地方的财源结构，避免对土地财政依赖过大；
    3.改善农村宅基地制度，使宅基地发挥应有的效益，增加农民进城的资本；
    4.创新行政管理和降低行政成本的设市模式，即进行“镇改市”试点。

我国的行政区划划分：

(一)全国分为省、自治区、直辖市；
(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市；
(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。
    直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。

链接

直辖市
    直辖市是许多国家的最重要级行政区，通常在全国的政治、经济和文化等各方面具有重要地位。目前，中国共有4个直辖市，分别是：北京、上海、天津、重庆。

计划单列市
    计划单列市是中国对省辖市（区）实行计划单独列，并赋予这些城市相当于省一级的经济管理权限。目前的计划单列市有大连、青岛、厦门、深圳、宁波等市。

撤县设市
    将原来的行政单位“县”改名行政单位“市”，但县级市仍属于大市管辖。1997年前，曾有一轮较大规模的撤县设市，后来因问题诸多又进入严格管控阶段。到2013年中国城市数量是658个。