中国经济导报记者|郭丁源

    近日，根据国务院部署和要求，国家发展改革委牵头成立基础设施和公用事业特许经营立法工作领导小组。据悉，国家发展改革委牵头起草的《基础设施和公用事业特许经营法（下称意见）（征求意见稿）》，已完成第二次部门和地方征求意见，正在抓紧修改完善。中投顾问产业与政策研究中心主任扈志亮向中国经济导报记者表示，“《意见》的出台标志着国家积极鼓励企业参与，吸引社会资本投资基建，有利于盘活社会资金，提高资金使用效率，同时也为基建投资提供了筹资渠道，这有利于基建行业发展。”扈志亮强调，未来行业效率有望提高，经营模式转变，有利于国内经济发展。

我国基建领域仍不足 新律法呼之欲出

    目前，我国城市基础设施建设仍显不足，下雨就淹，上班就拥堵是很普遍的事。而且随着城市化进程的加快，城市人口增长，城市供水、燃气、热力管网等市政设施不能有效满足城市发展的需要，城市垃圾无害化处理、污水处理设施不足，处理率低等问题依然存在，市政公用设施供需矛盾比较突出。
    为了解决这些问题，政府加大了对城市基础设施建设的投资。中研普华研究员鲁伶俐告诉中国经济导报记者，“十二五”期间，全国城市市政基础设施投资总额预计在7万亿元左右。在此期间，我国将新增路网62万公里，其中：铁路3万公里、城市轨道1600公里、公路55万公里、高速公路3万公里；沿海港口新增能力23亿吨，万吨级深水泊位517个；新建民用机场54个，改扩建80个；新建输油、气管道3.3万公里。投资规模约14.5万亿元。到2020年全国铁路营业里程将达到12万公里以上，建设客运专线1.6万公里以上。扈志亮认为，国内基础设施建设近些年取得了显著的成绩，与国家的大力投资以及积极鼓励民资的参与有关。扈志亮表示，“目前，国家在交通运输，包括高铁、铁路、公路、机场等投资较大，取得了比较明显的进展，2015年我国有望继续加大投入城际铁路、水利工程等建设。”
    国家发展改革委法规司负责人近期表示，加快基础设施和公用事业特许经营立法，是落实中央全面深化改革战略部署的重要举措，对鼓励非公有制企业进入特许经营领域，发挥市场配置资源的决定性作用，具有重要意义。这部立法要贯彻中央精神，体现改革要求，创新管理机制，搞好制度设计。

社会各界期待特许经营法出台

    2014年5月3日，国家发展改革委第一次发布《基础设施和公用事业特许经营法（征求意见稿）》，并公开征求意见。这部法律被认为是PPP（Public-Private-Partnership）领域最重要的法律，在学界甚至被称为PPP立法。
    安徽一位从事特许经营业务的企业负责人告诉中国经济导报记者，“对企业而言，最大的障碍仍然是各种‘玻璃门’、‘弹簧门’、‘旋转门’，最大的风险来自政府不守信，包括不履行合同义务、不兑现与项目有关的承诺、在合同之外增加特许经营者义务等。”该负责人认为，亟需通过立法明确准入标准，切实打破“三门”；以法律的形式对各方行为形成硬约束，保障投资者合法权益。
    据悉，业内一些企业业主表示了积极支持特许经营立法的意愿，但同时也提出，希望能进一步给出具体指导。例如，特许经营的项目范围应综合是否属于自然垄断性质、是否已经市场化等方面进行判断，在此基础上确定基本标准和原则；特许经营既可针对某一项目，也可针对项目中的某项业务或某一环节；国有企业如何参与特许经营，既要参考国际惯例，也要结合我国国情等。
    有关专家认为，这部立法时不我待。近日，财政部财科所前所长贾康提出，开展特许经营立法，为发展混合所有制经济打开了新的空间。为提高立法的科学性和可操作性，需要抓紧对特许经营项目范围、准入标准、决策程序、权利义务和风险分配等方面做进一步研究。

特许经营在短时间内或不会完全放开

    扈志亮指出，公用事业特许经营主要是为了引入民资，一方面拓宽公用事业资金来源，另一方面，也有利于打破现有垄断局面，提高公用事业建设效率和服务意识，运用市场化思维来运营。不过，鲁伶俐认为，公用事业特与经营在短时间内不会完全放开。“因为公用事业特许经营其实就是公用事业民营化的方式之一，虽然在近几年有很多省市投入到公用事业特许经营改革的行列中来，但是在改革过程中也出现了一定的问题，所以，改革是需要慢慢进行的。对于部分关系国家安全或者对民资吸引力弱的项目，依然需要政府来主导。”鲁伶俐说。
    鲁伶俐也认为，从国际经验看，城市公用事业的发展也不是全部私营化或者是市场化，有一多半国家仍然保持公用事业国家投资、国家所有、国家控股。国际上，英国是私有化的代表，但也出现了回购的案例。法国坚持国家所有，德国走了中间的道路。城市公用事业实行特许经营是法国人的经验，被联合国誉为是法国对世界的贡献。但法国经验的核心是坚持公用事业设施的国有。因为如果设施不是国有的，也就没有经营期限的设定和到期后设施资产的移交了；也就没有经营者履约出色，政府再次授予经营权和授予新的经营期限了。坚持国有，是有效实施政府控制力和实施特许经营制度的重要基础。考虑到这一点，国家也不会将公用事业特许完全放开。虽然不知道未来的国家政策会有什么改变，但是至少在接下来几年内，公用事业特区是不会完全放开的。
    鲁伶俐强调，“对于政府的下一步政策，我们认为这是政府在我国基础设施和公用事业发展过程中不断发现问题，并解决问题的表现。通过不断的实践来完善政策，使得政策更有利地推动社会基础设施建设的发展，为城市的发展清理阻碍。”