中国经济导报记者|蔡若愚

    3月中旬，北京市规划委发布通知称，从本月1日起，北京新建、改建的4层及以上住宅楼，都必须进行设置电梯、紧急呼叫装置、安装扶手等适老性设计。由此，北京四层以上住宅有望全部安装电梯。
    为老楼加装适老性设施，是对城市存量进行改造。而存量与增量，是城镇化的两大指向，并行不悖。中国社科院城市发展与环境所原所长、中国城市经济学会副会长牛凤瑞在接受中国经济导报记者采访时表示，中国城镇化的速度、规模一直在快速推进，同时原有的城市包括老城区也在日新月异地发生变化。由此看来，无论是过去还是现在，中国城镇化的实际情况都是城市增量扩张和存量调整同时进行，无非是不同城市表现不同罢了。
    然而，不可否认的是，比起过去城镇化进程中对城镇化率这一增量目标的追求，如今，伴随着城市的“老”去，城市更新的存量机会开始更多显现。

更新，为了“老去”的城市

    关乎老楼加装电梯，北京出台的政策其实并不算早，推进也不能算快。早在2002年，上海闸北区就有旧楼加装电梯的成功案例。2014年初，上海市政府又出台政策，对既有多层住宅加装电梯项目给予施工金额40%的补贴。进入2015年，四川省启动了“电梯工程行动”，广州市宣布将于5月出台《既有住宅增设电梯集资分摊费用的参考标准》……各省市在旧楼改造方面的动作加快，内容不仅包含加装电梯，还有增加扶梯、紧急呼叫装置等适老性设施。
    这些举措，归根结底都是为了适应已经到来的老龄化社会。数据显示，2014年全国60岁以上老年人口已达2.12亿，老龄化程度为15.5%，这一比例明显高于10%的联合国传统老龄社会标准，形势日益严峻。
    与此同时，伴随着城市中垂垂老矣的人口，城市自身也正在慢慢老去：中心城区遍布年代久远的低矮老楼；与新城交界处是脏乱差的棚户区；地面之下，运作了数十年的管网已无法满足城市不断增加的负荷，一场瓢泼大雨就能酿成内涝灾害。
    面对这些“衰老”迹象，近年来城市政府也在不断增加举措。比如，加大棚户区改造的力度，在2014年完成470万套的目标基础上，2015年政府工作报告提出的新目标是580万套；比如地下管网改造，去年国务院发布的《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》明确规划了未来10年的“三步走”路线，2015年前的任务是完成对地下管线的普查。
    无论是给老楼加装电梯、改造地下管网还是棚户区改造，在牛凤瑞看来，都是城市更新的组成部分。
    所谓城市更新，被定义为借由实质上维护、整建、拆除等方式使城市土地得以经济合理的再利用，并强化城市功能，增进社会福祉，提高生活品质，促进城市健全发展。这一概念起源于1949年美国住宅法的“城市再发展”部分，历经多年探索，逐渐形成了拆除重建、整旧复新和保存维护三种方式。
    牛凤瑞告诉中国经济导报记者，针对不同类型的问题，城市更新需采取不同的方式。“对于原先承担历史文脉传承的城区，还是以保存维护为主；对于一些仍有使用价值的事物，比如建筑年代比较久远的低层楼房，为其加装电梯、助老设备以及改造电路线网等，提升其功能，这就涉及到整旧复新；而对于一些老旧地下管网，材料老化、标准太低，我们就用新技术、新材料、新设备来取代它，这就是拆掉重建。”牛凤瑞说。

成本之殇

    之所以采取不同的方式，在于各自的成本不同。
    理论上，从拆除重建到整旧复新，再到保存维护，成本逐渐降低。这也是美国城市更新运动的发展路径。
    据悉，美国最初的目标是市中心区拆除重建，其实是以激进、彻底的形式清除贫民窟和颓废区，并由联邦政府补助更新方案2/3的金额。然而，在实践过程中，只有极少数城市能够顺利推进，多数城市均因牵涉部门过多、耗费资金甚巨、遭遇阻力太大，不敢贸然尝试，最终使计划流于空谈。这种形势下，政策逐渐转向更为温和的邻里社区目标，即考虑社会与经济困难的因素，变“推倒”为“改善”，从而解决住宅问题。
    在中国，涉及拆除重建的棚户区改造工程同样耗资巨大。去年，住建部总经济师冯俊在介绍棚户区改造进展情况时坦言，面临最大的难点是资金压力。根据住建部部署，当年要完成470万套的棚户区改造任务，需要高达万亿元的改造资金。但财政部当年下发的保障性安居工程专项资金只有1158亿元，其中还包含了对廉租房、公租房的补助资金。即便算上国家开发银行发放的4086亿元棚户改造贷款，依然面临数千亿的资金缺口。
    易于工程实施的地面尚且如此，深入城市地下就更为复杂了。中国城市规划协会地下管线专业委员会副主任吴绘忠指出，在城市中，每一平方公里的建设区面积，平均有30~40公里的地下管线。这些列明的管线分为八大类几十种小类，盘踞在地下，牵一发动全身。即便是整旧复新，也是一项难题。
    其中，仅排水一项，中国水利水电科学研究院教授刘树坤向中国经济导报记者透露，广州做过的测算是，如果把现有市区的排水管网改造一遍，每平方公里需要1个亿的投资。“地下管线改造投资很大，一般城市搞不起。”刘树坤说，因此现在提出“海绵城市”概念，借由其他蓄水、排水措施改善雨灾问题。
    目前，北京市的管网也基本上仍是解放前的设施，碰上暴雨容易酿成城市内涝灾害。尽管如此，北京市采取的排水措施，也是改造路面、恢复湿地等地上整旧措施，或是开凿地下河等新建措施。
    相比拆除重建，为老楼加装电梯这样的整旧复新工程相对简单。近年来政策也有所破冰——各地政府的资金补贴力度都有所增强。但显而易见的经济成本之外，时间成本、协调成本等，仍然制约着整体进度推进。甚至，比起整旧复新，一些老龄化较严重的城市更倾向于直接在增量上做文章。如上海去年4月出台政策，规定4~6层新建住宅必须设置电梯。
    至于保存维护，看似节省成本，但对于那些历史悠久的“文物级”设施或建筑，保护成本甚至超过了重建成本。在武汉，一些历史建筑的修缮、养护、装修费用已高达1万元/平方米，以至于政府无力维护，只能租给财力雄厚的大企业，并由后者负责花巨资修缮，代价则是被改造成高级会所。

市场化更多应体现在招投标上

    城市更新的需求之大，成本之高，使得政府独臂难支。与此同时，手握充足资本的民资却找不到投资出口。这种情况下，双方达成了前所未有的默契。
    2014年年底，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，开门见山地提出，迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。而过去一年，公共部门和私人部门合作的PPP模式在各种场合被反复提及。国家发展改革委为此还印发了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，为各地政府和企业间的PPP合作提供指导。
    2015年元旦，国家首个PPP试点——安徽省池州市主城区污水处理及市政排水设施购买服务项目正式运营。其后，还将有29个试点项目陆续签约开张。这些项目涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域。其中大部分关乎城市更新。
    可以预见的是，今后涉及城市更新，政府将借力于市场更多。
    一个有意思的参考是：在经历了多年“老楼加装电梯”的政策探索后，上海市政府似乎还是倾向于将其交给市场。上海市电梯协会的相关负责人告诉中国经济导报记者，上海市旧楼对加装电梯的需求起码有5万台，行业内对此都很期待。目前装成的却凤毛麟角，主要原因不在直接的安装成本环节，而是协商环节与政府审批环节。针对后者，该负责人的推测是，审批难可能是政府不希望直接推，而是走市场化道路。
    2014年，“上海市城区旧住房综合改造（加层、加梯）6+1项目”采取的就是市场化运作模式：由市场投资者介入老旧住房改造，加层面积则归其销售。
    尽管如此，如何界定城市更新工程中政府和市场的角色，仍然是一个需要首先厘清的问题。对此，牛凤瑞认为，讲到城市改造更新，很多涉及政府提供的公共服务，因此政府的规划、协调是其成功的基本前提。至于如何理解其中的市场化，“我个人觉得还是要体现在招投标上，招投标过程要透明公正，要鼓励市场竞争，从而提高资源配置的效率和政府的工作效率。这也是市场化的应有之义。”牛凤瑞最后对中国经济导报记者说。

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美国城市更新历史

1949~1954年间

    依据1949年的联邦住宅法内第一章明文规定，城市改造系以清除贫民窟为对象。贫民窟的清除由上世纪20年代即已开始，后因战争中断。战后，美国开始大规模地清除贫民窟及兴建公共住宅，投下大批的人力与金钱。

1954~1968年间

    1954年的住宅法，将法律用语“城市再发展”（Urban Redevelopment）改为“城市更新”（Urban Renewal），增加修护和保存维护的观念和手法，使城市更新的内涵更为充实。联邦政府补助金额的充实及补助比率的逐渐提高，加上民间开发者的积极参与和政府采用抵押融资保证制度，促成美国城市更新加速成长。但由于种族问题、财政压力，更新目的并未达到，反而产生了一些社会问题。1968~1973年间
    这一时期主要拟定了综合的社区更新计划及模范城市方案，并对其实施给予财政上、技术上的援助措施。更新计划由联邦、州、地方政府及民间力量加以合作解决，既包含住宅的兴建，附属设施及公共设施的补充、混合使用，又包含对教育、文化、保健、就业等问题的解决。更新事业所牵涉的层面相当多，因此如何将社区居民的参与和共识，掺入更新计划中，成为更新计划成败的关键。

1974年以后

    能源危机后，城市更新趋向小规模区域的整旧复新或保存维护。由于重视节能技术的开发，一方面经济效益增加了，另一方面财政压力也缓解了。此外，对城市中心区的维护整修的更新形态也渐渐增多，除本身所拥有的历史个性外，仍可符合现代生活所需。一般而言，小规模的整旧复新多比大规模的拆除重建的更新方式来得容易，亦较成功。