中国经济导报记者|吕昱江

    北京和张家口申办2022年冬奥会成功，即将接踵而至的大项目建设，是否可能使北京成为最大的受益方，而相关的环境压力却留给张家口？
    北京和张家口申办2022年冬奥会成功的同时，一些专家开始担心，“即将接踵而至的大项目建设，是否可能使得北京成为最大受益方，而相关的环境等压力却留给张家口？”“北京该如何补偿张家口？”
    然而，亦有学者认为，张家口是“京张冬奥会”两个主办城市之一，另一个主办城市北京，没有理由补偿张家口，要补偿也应该是河北省政府或中央政府来补偿。
    那么，张家口应该享受上级政府的纵向转移支付，还是应该享有来自北京的横向转移支付呢？
    事实上，党的十八届三中全会提出，推动地区间建立横向生态补偿制度，2014年政府工作报告又进一步提出要“推动建立跨区域、跨流域生态补偿机制”，这是我国在中央层面对横向生态补偿提出的要求。结合到本次北京和张家口生态补偿，我们不禁还想了解：横向生态补偿较之于纵向生态补偿的优点在何处？在实践中，已经有了哪些成功的经验？还有哪些难点？中国经济导报记者就此采访了相关专家。

横向生态补偿的优点

    “来自中央政府的纵向生态补偿方面的财政转移支付，这几年力度不断加大；而北京对河北进行横向生态补偿也有必要。”国家发展改革委国土开发与地区经济研究所所长肖金成在接受中国经济导报记者采访时表示，“为了保护生态环境，张家口、承德、保定等地把很多有污染的产业全部淘汰、工厂就地关停，仅张家口就有几千家企业关闭。这种影响，从大局出发是应该的，但是客观上牺牲了当地发展。”
    中共中央、国务院今年5月印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》（以下简称《意见》）强调，通过完善经济政策、推行市场化机制、健全生态保护补偿机制等措施，加快建立系统完整的生态。
    中央财经大学财经研究院院长王雍君教授，在接受中国经济导报记者采访时表示，生态补偿方面的财政转移，类别众多，同时，管理部门也多，这就会导致很多问题，缺乏统筹管理。
    党的十八届三中全会提出“坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度”。2014年政府工作报告进一步提出要“推动建立跨区域、跨流域生态补偿机制”。
    横向生态补偿作为生态补偿的一种重要方式，以保护和可持续利用生态系统为目的，通过采用公共政策或市场化手段将生态保护的经济外部性内部化，调节不具有行政隶属关系、但生态关系密切的地区间的利益关系。
    肖金成表示，生态补偿方面的横向转移支付，可以在生态关系密切的区域建立起生态服务的市场交换关系，从而使生态服务的外部效应内在化。
    此外，建立生态补偿的横向转移支付制度，也是我国建立横向转移支付制度改革的一个有益开端。在财政管理体制方面，我国政府一直采用的是纵向转移支付模式，未来完善转移支付制度的方向是建立起以纵向转移支付为主、横向转移支付为辅的政府间财政转移支付制度。建立生态补偿的横向转移支付制度，也可以为我国横向转移支付制度的建立奠定现实基础，提供改革经验。

    来自重庆和长三角的经验：政府力量主导

    虽然国家和地方一直都在积极推广横向生态补偿机制，但现实中却面临诸多困难。
    北京如何补偿张家口和河北，或许可从同为直辖市的重庆，以及同为国家级城市群的长三角处得到答案。
    重庆市财政局承担的财政部关于“基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系问题”的课题研究报告建议，对于纵向的生态补偿，中央应该提高生态保护等因素的权重；另外，横向补偿，应由中央政府牵头，在综合考虑区域生态功能区和现代化指数等基础上，采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式。
    重庆综合考虑人口、资源、环境、经济等因素，将全市38个区县划分为都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区、渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区，“着力加大对‘大生态区’环境保护资金投入、财政转移支付和生态补偿力度。”重庆大学资源及环境科学学院教授袁兴中在接受中国经济导报记者采访时表示，“特别是，积极探索建立多形式、多领域生态补偿机制，重点加大对渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区的生态补偿转移支付。”
    袁兴中介绍，“为探索生态产品地区间横向补偿机制和分享机制，重庆实施每年主城区等受益区县4.4亿元对口帮扶供给区县，2014年均衡性转移支付的64.3%安排生态区。”在重庆市璧山区，为了避免偏远镇街迫于经济压力引进污染企业，财政对人均财力不足12万元的镇街补足12万元，总财力不足1200万元的镇街补足1200万元，并安排经济条件较好的镇街帮扶经济条件较差的镇街，补贴金额为经济条件较好镇街财政收入的3%~5%。
    省市内跨县、区还易协调，但省际间谈判和博弈的历程十分艰辛。主要是由于我国生态补偿体制、财政体制等还在不断完善和融合的过程中。
    流经皖浙两省的新安江是我国确立的第一个流域横向生态补偿的试点。安徽和浙江两省，在中央财政设立的新安江流域水环境补偿机制基金的支持下，建立了奖优罚劣的补偿机制。2011年11月全国首个跨省流域生态补偿机制试点在新安江流域启动时，由中央财政拿出3亿元，安徽、浙江两省各拿1亿元，共同设立每年总额5亿元的新安江流域水环境补偿基金。试点期内，新安江流域的水质总体上保持为优，主要污染物和浓度比较稳定，并且有所改善。
    不过，环境保护部环境规划院副研究员刘桂环认为，新安江跨流域水环境补偿试点已经具备了横向财政转移支付的特征，但从某种层面来说，还不属于真正意义上的横向财政转移支付。目前，政府仍然是生态补偿的主要购买者，生态补偿的行政色彩还比较浓厚，存在一定的制度约束。
    刘桂环表示，首先缺少有效协调利益相关方关系的跨行政区域的合作机制。国家和地方层面尚未建立流域生态补偿的协商平台，各地的流域生态补偿实践多是在上一级政府的协调下，由补偿双方协商达成，但普遍缺乏政策规范和法律依据。这导致横向生态补偿实践进展缓慢，跨省流域生态补偿更难突破。

必须引入市场交换关系

    改革开放之初，邓小平同志就提出，一部分地区、一部分人可以先富起来，带动和帮助其他地区、其他的人，逐步达到共同富裕。经过30多年的改革开放与经济发展，一部分先富起来的人、一部分先发展起来的地区正在带动其他人、其他地区一起发展、走共同发展之路。
    试想假如没有北京等地率先发展起来，张家口又如何有机会成功共同申办冬奥会呢？或许从某种意义上说，北京已经在补偿着张家口。
    具体到生态补偿方面，伴随着京津冀一体化的发展，京冀之间亦早已开展了许多有意义的探索。
    2013年底，北京会同天津、河北、内蒙古等地签订了关于开展跨区域碳排放权交易合作研究的框架协议。2014年12月18日，京冀两地宣布率先启动跨区域碳排放交易试点。截至2015年6月15日，河北承德市的6家水泥企业已全部纳入北京碳排放交易系统。
    跨区域碳排放权交易市场实行二氧化碳排放总量控制下的配额交易机制。这一机制和控制温室气体排放的CDM机制（清洁发展机制）、水权交易等制度，都是将生态产品变为可交易商品的一种尝试。在横向生态补偿中，这些市场机制的运用，能够使地方政府在生态补偿资金取得过程中获得最大主动权，从而避免生态补偿资金不足的问题。
    党的十八大报告提出，要“增强生态产品生产能力”。我们知道，通常所说的生态产品主要是指维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然产品，包括清新的空气、清洁的水源、茂盛的森林、适宜的气候等。这些都是人类生产生活的必需品，也可以说是消费品。通过明晰生态产品的属性，进而明晰生态补偿的权责归属，地方政府将更具履行生态补偿责任的动力。这些都对地方政府加强生态环境保护，增强生态产品生产能力，获得生态环境保护带来的经济、社会、生态效益提供了充足的动力。
    当然，在引入市场交换关系的同时，横向生态补偿还有其他许多问题要解决。王雍君表示，现在生态补偿的目标和定位不明确。生态补偿有事前的和事后的，事前的保护，事后的支付、求助，要明确。还有，让生态恢复到原来的样子，还是恢复到原来的百分之几十，如果基础设施建设占用农田10000亩，是否在别的地方开垦出10000亩，这些具体的政策，现有许多争议，在实践中不是特别的明朗。最后，“评价工作没跟上来，花了这么多钱，到底能产生什么效果。”王雍君说。