彭超

    2004年，新世纪针对“三农”工作的第一个一号文件提出，“全面放开粮食收购和销售市场”，这标志着我国粮食流通全面市场化开始。自此，我国进入了供求决定粮价、市场配置粮源的新时期。目前，除了粮食进出口调控机制以外，我国立足国内保证粮食供应、对粮食市场进行宏观调控过程中，国家握有“三大法宝”——粮食最低收购价、粮食临时收储计划以及政策性粮食竞价交易。

一、粮食市场调控的基本政策框架

    （一）政策目标
    我国粮食市场调控具有多重目标：第一，防止粮食价格降低，解决农民“卖粮难”问题，保护农民种粮积极性，即防止“谷贱伤农”；第二，防止成品粮价格过高，规范市场流通秩序，维持粮食市场稳定，即防止“米贵伤民”；第三，疏通粮食流通体系，配合国有粮食部门改革，促进粮食市场化配置，即防止“与民争利”。
    （二）政策内容
    最低收购价政策始于2004年，其指向是主产区的稻谷和小麦。在执行过程中，该政策形成了以下几个特点：第一，各粮食品种最低收购价逐年提高，根据品种余缺情况，提高幅度有所不同。第二，最低收购价的公布时间在粮食播种之前。第三，执行时间基本明确，小麦最低收购价执行时间为当年度5月21日~9月30日，早稻最低收购价执行时间为当年度7月16日~9月30日，中晚稻最低收购价执行时间：江苏、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、四川8省（区）为当年9月16日~12月31日，辽宁、吉林、黑龙江3省为当年11月16日~次年3月31日。第四，收购粮食的标准也会根据情况灵活掌握。为保护农民利益，减少农民损失，国家有关部门同意将不完善粒20%以内的等内小麦列入最低收购价收购范围。
    临时存储粮食收购计划始于2007~2008年，其政策指向是主产区的玉米和大豆，也曾经将东北粳稻和南方稻谷纳入其执行范围，甚至还包括少量的小麦。该政策具有三个特点：第一，临时收储主要针对玉米和大豆等未纳入最低收购价政策执行范围的粮食品种，适当时，也为局部地区承受价格下跌压力的稻谷、小麦等粮食提供价格支持，此外还为油菜籽、棉花等非粮食作物提供托市。第二，临时储备粮食收购计划相对独立于中央储备粮食轮换收购工作，目标指向是暂时粮食下跌或者下跌趋势，一般在每年主产区粮食集中上市时期下达。第三，根据市场行情，临时收储价格保持了逐年上调态势，而且稻谷和小麦的价格一般高于当年最低收购价。2008年受国际粮食价格暴涨暴跌的影响，粮食市场价格出现了“过山车”式的走势。下半年，局部出现了农民“卖粮难”问题。为此，国家在粮食主产区启动了6批临时存储粮食收购计划，有效地防止了“谷贱伤农”。
    政策性粮食竞价交易上升为一种市场调控手段始于2006年。最低收购价收购、进口临时存储、临时收储、跨省移库的储备粮食，相继成为政策性粮食竞价销售的标的，相关交易细则不断得到修订和完善。该政策具有以下三个特点：第一，政策性粮食投放市场的数量随调控需要和国家库存而定，一定程度上实现了对粮食市场供给的数量调节，为国家调控粮食市场提供了一种公开市场操作手段。第二，各种收储政策形成的粮食储备在粮食批发市场上常年常时公开竞价销售，交易底价和投放数量也根据市场需要进行调整，对市场也释放了一种关于价格调整和国家库存情况的信号。第三，政策性粮食竞价交易与最低收购价、临时收储计划等政策相互配合，实现了国家储备的吞吐调节。

二、粮食市场调控的政策执行效果

    （一）粮食价格保持稳中有涨态势粮食市场调控政策以粮食最低收购价、粮食临时收储计划以及政策性粮食竞价交易为主体，实现了对粮食价格最低限度的干预。从全国原粮收购价格数据来看，2009年以来，粮食价格基本保持了稳中有涨的态势。
    （二）调动了农民种粮积极性
    2004年以来，国家实施直接补贴、最低收购价政策，之后又相继出台了农资综合直补、临时收储等政策。2004开始，粮食播种面积不断扩大。在调研过程中，基层农业部门、合作社、农民等一致反映，粮食价格是选择种粮的首要因素。
    （三）保障了居民粮食消费
    近年来，中国城市居民粮食消费价格指数同比增长率基本维持稳定，基本保障了粮食的有效供给。2010年，受国内流通性过剩、通货膨胀预期抬头、国际粮食价格波动、国内市场竞争失序等因素影响，粮食消费价格指数同比增长率曾经一度高于10%。2010年，中国城市居民粮食消费价格指数上涨速度较快。但是，由于国有粮食部门掌握了大量粮源，有条件实施政策性粮食储备市场投放，使得粮食价格较快上涨的局面得到有效控制，市场预期趋于稳定。
    （四）确保了紧急状态下的区域粮食安全
    国家粮食部门形成粮食储备，抵御住了自然灾害的影响。在历次大灾害中，粮食储备系统保障了积极状态下的区域粮食安全。例如，在汶川大地震中，国家粮食应急体系保障了800多万灾区困难群众和救援人员的粮食供应。目前，泛珠三角区域已经建立了粮食应急跨省协作和援助机制，泛长三角地区的粮食应急跨省协作也已经提上议程，东北地区与华东、华南地区也建立了粮食购销合作平台，紧急状态下的区域粮食安全保障能力进一步提升。
    （作者系农业部农村经济研究中心副研究员、农村固定观察点管理处副处长）