李海

    近年来，国内经济下行压力较大，财政收入增速随之下滑，财政收支压力突出。但与此同时，大量财政资金却长期沉淀，未能有效使用。为此，国家多次提出盘活财政存量资金，切实提高财政资金使用效益，将存量资金投入稳增长、促改革、调结构、惠民生的重点领域和关键环节。
    2001年（我国国库管理制度改革）以前，财政性资金缴库和拨付通过征收机关和预算单位在商业银行设立的多重账户分散进行。这些账户不实行零余额管理，沉淀了大量财政资金，这种管理模式弊端相对较多。
    2001年3月，经国务院批准，财政部和中国人民银行发布《财政国库改革试点方案》，提出了建立以国库单一账户体系为基础、以国库集中收付为资金缴拨主要形式的国库管理制度，取消各部门各单位的收入过渡性账户和支出账户，设立了5类账户集合的国库单一账户体系：国库单一账户、零余额账户、预算外资金财政专户、小额现金户、特设专户。5类账户中，第二类账户属于零余额账户，第四类账户已经取消，第三和第五类账户可统称为财政专户。
    目前，除少量因改革未彻底完成而存放在预算单位账户的资金，绝大部分财政资金存放在国库单一账户和财政专户中。需特别明确说明的是，国库单一账户体系仍保留财政专户，主要因为改革初期现代化支付系统尚未建成、政府财政信息管理系统不完备等，是一种过渡性做法，如今上述技术条件均已经具备，全面取消财政专户是大势所趋。
    目前看，财政存量资金总额巨大，且主要沉淀在地方政府。预算编制不科学和执行不到位是财政资金向基层政府沉淀的主要原因，转移支付体系不合理以及财政专户大量存在，也导致部分财政资金沉淀。
    比如，预算编制不科学，超编预算成常态。
    我国预算编制方法不科学，每次只编年度预算，未编制中期预算，许多跨年度项目预算被安排在一年，具体编制时采用“基数加系数法”，预算确定未充分考虑实际工作需要，较多考虑了各部门博弈能力。
    而且，预算编制和审批时间短，编制时间仅5个月（从预算前一年度的7月到12月），审批时间仅3个月（从预算年度的1月到3月），财政和人大均没有足够的时间和人力详细审查预算。
    此外，目前预算调整频繁，常常是一年预算“预算一年”，部分地区至年终仍在调整预算。由于预算编制方法的漏洞，加上各级政府和预算单位主观上存在多报项目预算的冲动，于是一些不具可行性的项目得到预算，或者实际未发生的项目获得预算，或者安排的预算超过实际项目资金需求，大量资金沉淀成为必然。
    又如，转移支付体制不合理，专项资金使用效率低下。
    我国地方政府承担着国家大部分事权，但财力不足导致其对上级财政转移支付依赖很大，转移支付占地方财政支出的比例常年保持在40%以上。而且我国专项转移支付占转移支付的比重较高（约40%），管理很不完善：一方面，专项转移支付审批权分散在各部门，立项审批后，资金层层下达，历时较久，资金难以及时使用。另一方面，专项转移支付通常要求地方政府提供一定比例的配套资金，如果配套资金不足，资金使用就会受到限制。此外，专项转移支付没有统一规范的管理办法，资金拨付、使用及收回等缺乏反馈和监督机制，资金闲置也不会被问责。
    多年来，财政部门在完善预算编制、预算执行以及财政专户管理等方面出台了一系列制度，但财政资金存量依然不断积聚，说明此项工作任务艰巨，需要一揽子的措施予以应对。
    短期来看，要化解财政存量资金，可从3个方面着手：
    一是清理专户，摸清家底。要加快清理不合规的财政专户，逐步将财政资金全部纳入国库单一账户核算，收入直接缴入国库单一账户，支出由国库单一账户直接拨付给最终受款人账户，减少收支过渡环节，提高预算执行效率和透明度。
    二是分门别类，分类处理。全面厘清财政资金存量是由于预算执行未完成而形成的暂时结余，还是预算已经完成或无法完成形成的永久结余。
    对于暂时结余，一方面要加快预算执行进度，另一方面可通过地方国库现金管理，提高财政资金效益。但需要说明的是，现金管理工作可以在一定程度上提高财政资金使用效益，但他并非财政资金的使用，不是真正意义上的盘活财政存量资金；而且由于财政存量资金体量巨大，开展现金管理操作需要加强与货币政策的协调，减少对市场流动性的负面冲击。对于永久结余资金应该经法定程序重新安排预算。
    三是加强督促，确保落实。应充分发挥监督作用，确保各类结余结转资金的使用和盘活。在充分发挥人大监督、审计监督、财政内部监督作用的同时，根据人民银行国库监督覆盖面广、监督成本低、时效性强的特点，进一步加强人民银行实时、逐笔的事中监督，建立健全预算执行的全过程监督体系，确保财政资金安全。
    以上措施还只是盘活财政存量资金的治标之策。要避免未来产生更多的存量资金，从根本上提高财政资金的使用效益，需加快推动预算编制、执行、绩效评价等一系列的制度改革。
    一是实行中期（三年）财政规划管理，健全项目预算审核机制，强化支出预算约束，建立跨年度预算平衡机制，提高预算编制的科学性。二是硬化预算约束，及时批复项目预算，严格按照程序及时办理，规范预算调整程序，促进预算有效执行。三是清理、压缩、规范专项转移支付数量和金额，提高一般性转移支付比重，加快转移支付预算下达进度，推动地方财政统筹财力和落实支出责任。四是积极推进预决算公开，扩大公开范围，细化公开内容，强化外部监督。
    不过，完成上述改革需要较长时间。所以，当前治标也很重要。治标可以缓解当下压力，为治本赢得时间，也为治本积累经验。
    （作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）