中国经济导报记者|李博

    国家发展改革委4月19日召开新闻发布会，介绍了2016年国家发展改革委会同国务院有关部门在今年围绕城镇化要开展的重要工作。国家发展改革委规划司司长徐林介绍了不久前召开的推进新型城镇化工作部际联席会议第三次会议提出的今年城镇化推进工作的主要方面和重点工作。

扎实有序推进农民工融入城镇

    徐林介绍，今年城镇化推进工作的第一个重点，是扎实有序推进农民工融入城镇。主要有以下几个工作：
    第一，推动非户籍人口在城市落户。“十三五”规划纲要提出到2020年中国常住人口城镇化率目标达到60%，户籍人口城镇化率达到45%，目前户籍人口城镇化率39.9%，未来还要提高5个百分点，相当于要有1亿人在城镇落户，这个任务非常艰巨。
    第二，拓宽落户通道，要督促各个地区特别是主要城市，即外来人口聚集地区，实施更加积极、更加宽松的户口迁移政策。“很多城市放开了落户政策，但只放开了对本地的落户政策，比如广东对本省的农民工进城落户条件放得更宽，但是对从四川、湖南等地过来的外地人，放得就不那么宽。从调查情况看，这在农民工落户的政策制定上是一个普遍现象，这是不合理的。我们在户籍人口落户方面不应该有本地人和外地人的区别。”
    第三，全面实施居住证制度。居住证条例已经颁布，各地都在制定具体办法。“即便到2020年户籍人口城镇化率达到45%，按照我们测算那时候仍然有2亿左右的农业转移人口，他们还是不能得到就业和居住所在地的户口。这部分人怎么办？他们的市民化也要往前走。这部分人的市民化主要体现在基于居住证制度基本公共服务的全覆盖。这些人拥有居住证，就应该基于居住证享受这个地方的基本公共服务。”
    第四，实施财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩政策。这是一种激励政策，哪个地方农民市民化工作推进得更快、落户得更多、提供的基本公共服务更好，财政转移支付就对这个地方的规模更大，财政部正在制定具体政策。
    第五，财政建设资金，也就是预算内的投资对城市基础设施的补贴也要和吸纳农业转移人口落户数量挂钩。一个地方吸纳的农业转移人口多了，城市基础设施的负荷就加大了，投资压力也大。那么上级政府在预算内的资金安排上就要和这个挂钩。这也是一种激励政策。
    第六，城市建设用地增加规模与农业转移人口落户数量挂钩。一个地方落户的人多了，给它建设用地的额度需要与落户数量挂钩。落户人口越多，建设用地规模应该越大。
    第七，建立进城落户农民农村的“三权”维护和自愿有偿退出机制。“三权”维护是指农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，进城之后的权益如何得到有效保护。农民进城落户了，农村的宅基地想退出，要不要给他设计一个自愿有偿退出渠道，也要进行探索。
    第八，推进城镇基本公共服务覆盖常住人口，主要是农民工随迁子女在流入地的公办学校接受义务教育，包括幼儿园、医疗保障、养老保险等等一些制度。
    第九，实施农民工职工技能提升计划。“主要是大量新生代农民工要进城就业必须提高他们的就业能力，我们设定了全年培训农民工2100万人的计划。”
    
加快中小城市的培育和特色镇的发展

    徐林介绍，加快中小城市的培育和特色镇的发展，是今年城镇化推进工作的第二个重点。主要包括几个方面：
    第一，增加中小城市数量。中国是有接近14亿人口的大国，但是真正叫“城市”的数量才600多个。“如果和日本比，日本的人口也就是我们的一个零头，但是它的城市数量有上千个。”从国内发展来看，有很多县城、小城镇规模已经非常大，有的有六七十万人口，但是还叫镇，它的管理带有“小马拉大车”，或者“紧身衣穿在肥胖的身体”上的感觉，这不利于小城镇进一步发展。目前超过10万人的镇已经有200多个，需要在制度上为这些镇成为新的中小城市提供支撑。所以国家发展改革委今年准备加快出台设市标准，推动具备条件的县和特大镇有序合理地设置为城市。
    第二，要完善县城和重点镇的基础设施。现在一些县城和镇的基础设施状况不能适应城市宜居、可持续发展的需要，今年要作为一个重点工作推进。
    第三，加快拓展特大镇的一些功能，下放一些事权、扩大一些财权、改革一些人事权，使得10万人以上的特大镇的管理权限进一步扩大，适应特大镇发展的需要。
    第四，加快特色镇的发展。在全国不同的地方都会有一些很有特色的、很有魅力的、很具有聚集能力的特色镇在发展，这些镇是未来我国城镇化的重点。“我们正在调研一些好的特色镇的运作方式，以及它的体制机制、产业发展的基础条件和具体做法，我们想把一些好的做法，特别是在制度、运作模式、体制机制方面的一些可复制的好做法推广到其他地区，使得中国各地都有一批有特色的、具有吸引力、具有聚集能力的特色镇发展起来，使得中国城市规模的结构更加合理。”
    第五，进一步编制实施城市群规划。未来以城市群为主体形态的城市空间战略格局是不会改变的，也是符合规律的。“我们过去已经编制了长三角、长江中游、成渝等城市群的规划，国家发展改革委的任务主要是编制需要中央政府编制的跨省区城市群规划，通过城市群规划，特别是通过加强城市群综合交通网络的建设来合理地引导、支撑城市群的合理发展。”

全面提升城市功能

    此外，徐林表示，全面提升城市功能也是一个重要工作。包括以下几个方面：
    第一，进一步优化城市规划和设计。城市发展的形态好不好，和城市的规划和设计是否科学、是否具有前瞻性有很大关系。规划不好的一些城市，它的功能、配置、交通各方面都令人感到不够方便。但是如果规划得科学，大家就会感到非常宜居、非常可持续。这些是国家未来城市建设中需要加强的。
    第二，大力推进棚户区和危房改造。现在无论是到北京这样的特大城市还是别的一些大城市或者中小城市都可以发现，还有一批棚户区包括城中村需要加快改造。今年还会集中一些公共资源来推进大概600万套左右的棚户区改造，同时还要支持全国100个城区的老工业区实施搬迁改造。
    第三，加快城市综合交通网络的建设，特别是一些大城市。为了使得城市交通更加绿色、更加可持续，解决现在面临的大城市特别拥堵的问题，城市公共交通运输体系必须加快发展，特别是要鼓励发展绿色低碳的城市交通，实施城市地下管网改造工程。建设部提出今年开工建设城市地下综合管廊2000公里，城市地下管廊也是城市地下管网建设比较新的一种模式，可以更好地利用城市地下空间、更高效地利用城市地下空间。还有推进“海绵城市”，去年已经作为一个重点在推广，今年要继续推广。“海绵城市”建设有利于保护水资源，更加合理高效地利用水资源，同时也有利于改善城市的水系和管网。进一步强化城市环境的污染治理，特别是大气，像京津冀这样的重点地区重点就是治理PM2.5，降低PM2.5的浓度。“十三五”规划《纲要》中提出中国未来不达标的地级以上的城市，PM2.5年均浓度必须下降18%。大家可能觉得18%的下降幅度并不是很高，实际上这是个十分艰巨的任务，需要对与空气污染相关的领域进行大规模改造，同时对能源结构进一步改进和改善，提高清洁能源比重。推进城市绿色发展，推进智慧城市发展。今年要开展100个新型智慧城市建设。
    第四，辐射带动新农村建设。带动农村产业发展、基础设施建设，推进易地扶贫搬迁与新型城镇化相结合。同时推动社会资本率先投向城市郊区的发展和建设。城镇化特别是城乡一体化最终要通过城市发展带动农村，最终缩小城乡发展差距，这是城镇化的重要目标。到城镇化水平达到70%以后，中国大概还会有4亿人生活在农村地区，所以对农村的发展和建设是不能忽视的。我们要继续通过城镇化辐射带动新农村建设。
    此外，还要加快重点领域的改革，包括完善土地利用机制，包括城市土地的再开发和高效利用，也包括农村建设用地增减挂钩的进一步尝试。要创新投融资机制，为城市建设提供多渠道的、可持续的融资方式。同时要完善城镇住房制度，加快建立购租并举的城镇住房制度，督促一些地方出台居住证持有人享有住房保障的一些政策措施。