编者按

    8月9日，国家发展改革委就《循环发展引领计划》（征求意见稿）公开向社会征求意见，征求意见稿提出，到2020年，主要资源产出率比2015年提高15%；工业固体废物综合利用率达到73%，农作物秸秆综合利用率达到85%，资源循环利用产业产值达到3万亿元；75%的国家级园区和50%的省级园区开展循环化改造。
    若要完成上述主要目标，我国在循环经济发展道路上不仅要看清目前存在的问题与挑战，也要统筹规划，在循环经济发展的各个环节设计对策。为此我报特约请国务院发展研究中心社会发展研究部副巡视员周宏春撰文，详细阐述目前我国循环经济发展中存在的问题与挑战，以及未来循环经济工作思路与对策。

周宏春

    近年来，我国循环经济实现了有序健康发展。国家在省市、园区、重点行业、重点领域，开展了资源综合利用、园区循环化改造、城市矿产示范基地建设、再制造产业化、固废综合利用、再生资源回收体系建设、餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点、水泥窑协同处置生活垃圾、工业产品生态设计、农作物秸秆综合利用及循环经济示范市县等试点；各地也开展了各方面的相应试点，以探索循环经济发展模式。

试点示范成效明显

    通过示范试点，循环经济理念广为传播，技术水平不断提高，政策机制逐步完善，运营模式持续创新，推进了企业间、产业间共生耦合，企业循环式生产，园区循环式发展，产业循环式组合，实现资源消耗最小化，环境风险最低化，经济效益最大化。目前，产业体系基本形成，新的业态也相继涌现。
    同时，形成可复制、可推广的循环经济发展模式。各地、各行业形成了众多的循环经济发展模式。例如，农业形成了“猪-沼-果”、“猪-沼-菜(粮)”、“牛-粪-菌-沼-肥”，“林-草-牧-菌-肥”、“猪-沼-藕-鱼”等模式以及农业-工业耦合模式，大棚养殖-废物发酵生成沼气-沼气用于照明炊事-沼液沼渣用于肥田的“四位一体”模式。新疆天业(集团)有限公司构建了产业链大循环与内部小循环相结合，初步实现了全过程少投入、资源充分利用、排放物最小化、无害化。鲁北集团在完善原有3条产业链基础上，延伸生态电业、油煤盐“三化合一”、钛白粉清洁生产3条循环经济产业链。上海化工园区的“五统一”模式得到广泛推广，重庆市在三个重点工业园区试点中，按照“上中下游产业链一体化，基础设施建设一体化，服务体系一体化，物流配送一体化，生产、生活区域、环保生态管理一体化”的要求进行项目招商、园区建设和运营管理。国家发展改革委等部门利用国家攻关课题和开行项目资助专家进行循环经济典型案例研究，总结和凝练了60个可复制、可推广的典型模式案例。

循环经济发展存在的问题与挑战

    不可否认，与发达国家相比，我国循环经济的发展仍存在一些问题。
    第一，废物利用率低。随着经济增长和消费水平的不断提高，我国的原生资源在减少，垃圾却在与日俱增。例如，北京和上海的城市生活垃圾产生量每天都达1.3万余吨，城乡每年产生的垃圾约4亿吨，其中生活垃圾的60%是包装物，废塑料含量约10%。与此同时，垃圾处理处置方式比较简单，变废为宝、化害为利，成为循环经济发展的重大课题。
    第二，缺乏共性和关键技术支撑。循环经济的发展需要科学技术作支撑，包括循环经济的理论研究；但现有文章侧重于对问题的描述，理论研究深度不够。虽然在提高资源利用效率的某些技术上取得突破，但新研发需要时间，企业大多缺乏研发大幅度提高资源利用效率的共性和关键技术的能力，也缺乏相关技术的信息获取渠道。我国的废物和包装材料的回收利用虽已有了基础，但技术含量低、大多被降级使用，没有发挥循环经济的最佳效应，也没有与食品安全、环境安全的有效保证有机地结合起来。
    第三，缺乏有效的政策激励。循环经济兼具资源效益和环境效益双重属性，是集技术、经济和社会为一体的系统工程，需要政策激励。推动资源回收和循环利用的一个政策基础，是生产者责任延伸制度，以及再生资源分类、不易回收废旧物资的回收处理费用机制等。这些活动大多属于市场失灵领域，需要政府的宏观调控和长效机制。事实上，我国尚未建立有效的回收处理体系、激励政策和费用机制。部分政策的可操作性差，与相关法规衔接不够、执行成本高，一些政策还存在执行走样的问题。政策、理论等方面的咨询研究明显滞后于实践。
    第四，法规体系不健全。循环经济发展需要法律法规和制度作支撑。从总体上看，我国还没有形成促进循环经济发展的法律体系。已有相关立法质量有待提高。我国《循环经济促进法》修订已经进入议事日程，但认识尚不统一：已有的一些法律规定较为笼统，可操作性不强；相关法律之间存在不协调、有关措施不配套等问题，也缺乏强制性标准。
    第五，尚未形成长效机制。循环经济是一种有利于可持续的经济发展及消费模式，特别是再生资源产业发展基础的废旧物资回收，需要政府推动、市场驱动、公众行动，也需要各地方各部门的协调一致。在这些方面，居民群众参与废旧物资回收或利用“互联网+”的自觉性和积极性不高，国家有关部门之间分工和职能不明确。

推进循环经济的思路与对策

    ——自然资源开采环节，提高资源开发效率。综合开发矿产资源，加强共生、伴生矿产资源的综合开发利用，提高回采率和综合回收率，实现综合勘查、综合开发、综合利用；加强资源开采管理，健全资源勘查开发准入条件，改进资源开发利用方式，实现保护性开发；积极推进矿产资源深加工技术的研发，提高产品附加值，实现矿业优化与升级；开发并完善适合我国矿产资源特点的采、选、冶工艺，降低采矿贫化率，延长矿山寿命。大力推进尾矿、废石的综合利用，提高矿产资源开发利用全生命周期的效率。
    ——资源消耗环节，提高资源利用效率。推进工业绿色发展，加强对钢铁、有色、电力、煤炭、石化、化工、建材、纺织、轻工等行业的能源、原材料、水等资源的消耗管理，实现能量梯级利用、资源高效利用和循环利用，努力提高资源产出效率和效益。电动机、汽车、计算机、家电等机械制造企业，要从产品设计入手，优先采用资源利用率高、污染物产生量少以及有利于产品废弃后回收利用的技术和工艺，尽量采用小型、量轻、可再生的零部件或材料，提高设备制造技术水平。包装行业要大力压缩无实用性材料的消耗。
    ——废弃物产生环节，减少废弃物产生和排放。应从源头减少废弃物产生，加强对冶金、有色、电力、煤炭、石化、建材、造纸、酿造、印染、皮革等废物产生量大、污染重行业的环境管理，提高废渣、废水、废气综合利用率。综合利用建筑废弃物及秸秆、畜禽粪便等农业废弃物，发展生物质能源，推广沼气工程，大力发展生态农业；推动不同行业通过产业链延伸和耦合，实现废弃物的循环利用。加快城市生活污水再生利用设施建设，促进垃圾资源化利用。充分发挥建材、钢铁、电力等行业废弃物消纳功能，减少废弃物最终处置量。
    ——资源再生环节，要提高废品回收和加工利用水平。借助“互联网+”行动计划，积极推进废钢铁、废有色金属、废纸、废塑料、废旧轮胎、废旧家电及电子产品、废旧纺织品、废旧机电产品、包装废弃物等的回收和循环利用；建立废品分类收集和分选系统，支持汽车发动机和大型机械等废旧机电产品再制造；拓展再生资源产业，不断完善再生资源回收、加工、利用体系；在严格控制“洋垃圾”和其他有毒有害废物进口的前提下，充分利用两个市场、两种资源，在积极发展资源再生产业国际贸易的同时，也承担生产者延伸责任。
    ——社会消费环节，要培育节约资源、保护环境的消费观，大力提倡绿色消费，形成可持续消费模式。提倡健康文明、有利于节约资源和保护环境的生活方式与消费方式；鼓励使用绿色产品，如能效标识产品、节能节水认证产品和环境标志产品等；抵制过度包装等浪费资源的行为；政府机构要发挥带头作用，把节能、节水、节材、节粮、垃圾分类回收、减少一次性用品的使用等，逐步变成全社会的自觉行动。
    （作者系国务院发展研究中心社会发展研究部副巡视员）