叶兴庆

    正确处理农民和土地的关系，过去是、现在依然是农村改革的主线。
    实行家庭联产承包责任制，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，实现农村土地集体所有权与农户承包经营权的“两权分设”，调动了农民的积极性，为30多年来我国农业的长足进步提供了制度保障。
    制度的生命力在于适应生产力的发展变化。随着工业化城镇化的深入推进，大量农民转向非农产业，农村土地流转现象日益普遍，农业经营方式发生深刻变化。截至2015年底，全国家庭承包经营耕地中已有33.3%发生了流转，2.3亿承包户中有6600万户或多或少流转了土地。这个趋势还会继续。这就提出了一个问题：拥有土地承包经营权的人不再种地，种地的人又没有所种土地的承包经营权，应该用一种什么样的制度安排来规范和调节这一客观现象？
    在“两权分设”的基础上，把土地承包经营权进一步分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”，就是一种适应生产力发展的、理想的制度安排。需要注意的是，农村土地流转现象早已出现，承包权与经营权分离的实践极为丰富。现在需要做的，是在总结实践经验的基础上，进一步完善“三权分置”的具体办法，把农民集体的所有权、农户的承包权、经营者的经营权界定清楚，真正做到承包户能放心流转土地、经营者能放心投资土地。
    让承包户放心，关键在于稳定现有土地承包关系并保持长久不变。长时间不再种地，甚至长时间不再住在村里，令很多流转出土地的承包户担心，这样下去自己会不会失去承包地。出于这种担心，有些承包户不愿将户口落到城镇，有些承包户不愿签订长期流转合同、甚至宁愿撂荒也不流转出承包地。消除这种担心，首先必须明确，承包权是一种成员权，只有作为本集体经济组织成员的农民家庭才有资格获得和持有。不论经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农民的土地承包权。即使全家进城落户了，也可以继续持有已经取得的土地承包权。目前正在推进的农村承包地确权登记颁证，就是要给承包户一份四至清晰、面积精确、具有法律效力的证书。在互联网和大数据时代，应通过建立承包合同网签管理系统，进一步健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度。承包权不仅体现在承包户使用、流转、抵押承包地上，也体现在有偿退出承包地上。承包户如果觉得自己在城市站稳了脚跟，可以把承包权有偿退还集体，也可以经集体同意后有偿转让给本集体经济组织其他农户。
    让经营者放心，需要在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权。这是引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体、推进土地适度规模经营和农业现代化的重要条件，也是完善“三权分置”办法的重要出发点。在现实生活中，不少通过流转农民土地发展现代农业的经营者抱怨，签订的流转合同期限很短，而农业基础设施投资回报期较长，不敢长期投入；需要的资金量大，而经营的土地不能用于抵押融资。这不利于稳定经营者的预期，从而不利于提升地力、改善农业生产条件，对土地资源的合理有效利用形成障碍。在完善“三权分置”办法的过程中，应提倡通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种方式对土地经营权予以确认，保障经营者自主从事农业生产经营、长期性投入能够得到合理补偿、合同到期后优先续租、设定抵押等权利。
    无论是实践探索还是理论创新，都应当奔着一个方向而去：促进土地资源合理利用，发展多种形式适度规模经营，推动现代农业发展。
    （作者系国务院发展研究中心农村部部长、研究员）