中国经济导报记者|白雪

    “生态保护红线”是继“18亿亩耕地红线”之后，又一条被提高到国家层面的“生命线”。作为我国环境保护的重要制度创新，“生态保护红线”既是一条“高压线”，又是生态安全的底线。这条红线、底线绝对不容触犯。
    日前，中共中央办公厅、国务院办公厅公布《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（以下简称“《意见》”），明确提出要在2020年底前，全面完成全国生态保护红线划定，勘界定标，基本建立生态保护红线制度。
    国务院发展研究中心社会发展研究部副巡视员、研究员周宏春在接受中国经济导报记者采访时表示，红线不是随性划定的，是不可随意更改的，所以生态保护红线要实行严格管控。

生态保护红线为我国首创

    到底什么是生态保护红线？《意见》中给予明确定义：生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱的区域。
    环保部副部长黄润秋解释说，生态保护红线具有3个基本特征：一是从功能定位看，生态保护红线是最重要的生态空间，包括具有水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等重要生态功能和生态极为敏感脆弱的区域，对维持生态平衡、支撑经济社会可持续发展意义重大；二是从用地性质看，生态保护红线是具有重要生态功能的生态用地，必须严格用途管制；三是从保护要求看，生态保护红线是保障和维护生态安全的临界值和最基本要求，是保护生物多样性，维持关键物种、生态系统存续的最小面积，必须实施严格保护，以确保功能不降低、面积不减少、性质不改变。
    据了解，国外并没有生态保护红线这一概念，我国为什么要划定生态保护红线？周宏春在接受中国经济导报记者采访时认为，“经济社会发展到一定阶段以后，人们对生态环境的诉求增加，这时候生态环境质量要求提高，生态保护空间的要求提高，原来在发展过程中对其重视不够，没有明确的要求，这就要求我们划定生态保护红线，核心是保护环境。”
    “红线作为禁止突破线，在很多重要的领域已经得到应用，如安全生产红线、耕地保护红线等。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文在接受中国经济导报记者采访时表示：“党的十八届三中全会提出划定生态红线后，一些部门开始结合自己的职责划定生态红线或者生态保护红线。目前，林业、国土等领域已经有了自己的红线，如林业生态保护红线，如2014年广东省人民政府开始林业生态红线划定工作，一些自然保护区已经进入了生态红线。”在常纪文看来，《意见》出台的目的是明确和严守生态保护的底线，维护国家生态安全，防止开发造成不可弥补或者不可逆转的生态后果，为下一步的科学发展提供资源与环境条件。
    
一条红线管控所有重要生态空间

    划定生态保护红线是一项复杂的系统工程，要在技术层面上解决在哪划、划什么、怎么划的问题。
    对此，《意见》明确指出：依托“两屏三带”为主体的陆地生态安全格局和“一带一链多点”的海洋生态安全格局，采取国家指导、地方组织，自上而下和自下而上相结合，科学划定生态保护红线。
    环境保护部南京环境科学研究所所长高吉喜表示，简单而言，划定生态保护红线要经过三个步骤，包括科学评估、明确范围、勘定边界。例如，提出要对国土空间开展科学评估，利用统一的评估方法识别生态功能极为重要和生态环境极为敏感脆弱的区域，纳入生态保护红线，并落实到具体地块。
    在如何划定生态保护红线方面，《意见》还明确，“实现一条红线管控所有重要生态空间”，这“一条红线”指的是什么呢？
    周宏春告诉中国经济导报记者，“这是生态保护红线原则性的表述。”每个领域都有自己的实际情况，比如资源利用率有红线，水利用率有红线，国土开发有红线，矿山复垦有红线，可耕地保护有红线，“一条红线”是将所有领域统一划入生态保护红线，不再单独划定森林、湿地、草原等领域生态红线，避免要素管理对生态系统完整性造成分割，落实“山水林田湖是一个生命共同体”的理念。
    在周宏春看来，“一条红线”不是随性的，是不可随意更改的。
    正如《意见》中指出，生态保护红线要实行严格管控。原则上按禁止开发区域的要求进行管理，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途。生态保护红线划定后，只能增加、不能减少；若有变动，需经过科学评估与严格行政审查。专家认为，这种设定，也显示了生态保护红线划定的严肃性与法律性。并通过优化责任制度设计，提高生态保护红线的责任红线成色。

红线划定的文件落实也不易

    红线划定的文件制定难，下一步的落实会是这样的情况呢？“落实会更难。”常纪文担忧地告诉中国经济导报记者，现实中存在或者可能存在以下几个问题，需要下一步予以解决：
    一是《意见》要求环境保护部、国家发展改革委、国土资源部会同有关部门建设和完善生态保护红线综合监测网络体系，2017年底前完成国家生态保护红线监管平台试运行。常纪文表示，“这个工程浩大，时间短，任务重，实现起来困难很大，要求尽快开展工作。”
    二是“多规合一”和生态保护红线的划定工作密切相关，各地如何设计工作制度，把“多规合一”的生态空间优化工作和生态红线的生态容量保底工作结合起来，值得考虑。
    三是如何把生态红线的综合监测体系建立和运行与生态安全预警监测体系的建立和运行有效地衔接起来，需要认真思考。
    四是《意见》要求各有关部门要按照职责分工，加强监督管理，做好指导协调、日常巡护和执法监督，共守生态保护红线，但在现实中，各部门的工作基础、工作标准、工作方法不可能完全一致，以后的执法和监管在细节上如何衔接，如项目审批方面部门之间如何衔接，需要深入探讨。
    对于这一问题，周宏春在接受中国经济导报记者采访时也说出了自己的担心，“比如在落实过程中，数据的准确性，评价办法问题的确定性，以及如何更好地被群众认可也是亟待解决的问题。”
    当然，生态保护红线能否守得住、有权威、效果好，应当有一个对保护效果进行衡量的“尺子”和对地方政府工作成效进行评判的机制。为此，《意见》提出：一是以目标为导向，围绕生态功能、面积大小和用地性质3个方面，建立科学可行的综合评价指标体系，开展定期评价，客观判定生态保护红线的保护成效，并提出保护对策和建议。二是通过建立考核机制，将生态保护红线保护成效纳入生态文明建设目标评价考核体系，对地方党委和政府采取措施的落实情况和保护成效进行考核，考核结果作为党政领导班子和领导干部综合评价及责任追究、离任审计的重要参考。