中国经济导报记者|公欣

    今年的政府工作报告明确提出，2017年再减少农村贫困人口1000万以上。而引发和加剧农村贫困的原因也复杂而多样。在刚刚过去的全国两会上，港区全国人大代表陈智思提出，其中的一个重要因素不容忽略——气候变化。
    采访中，多个专家对中国经济导报记者直言：气候贫困确实在我国不同程度地存在着。在乐施会农业与扶贫政策团队项目官员胡玮看来，我国的连片特困区与气候敏感带及生态脆弱区高度耦合，气候变化已经成为致贫和返贫的重要影响因素。
    由此，受访专家呼吁，应高度重视气候贫困这一问题，在扶贫攻坚中充分考虑气候变化影响，将应对气候变化纳入国家扶贫战略。那么，究竟气候贫困区域有着什么不同的贫困特点？根据这些特点，如何调整扶贫战略？又该怎样将应对气候变化与扶贫战略精准结合？

气候贫困或呈愈演愈烈之势

    “事实上，在气候贫困这一概念上，国内还是缺乏一定的共识。”胡玮告诉中国经济导报记者，但是在国际上，气候贫困的概念由来已久。简而言之，它是由于全球气候环境的变化导致自然条件恶劣，特别是自然灾害的频发，而造成人们基本生活与生产条件被破坏而导致的贫困现象。“这当中包括已经发生的贫困和潜在的贫困。”胡玮补充道。
    此前由乐施会发布的报告《气候变化与精准扶贫》提出三大发现：一是中国14个连片特困区的致贫因素有共性，这些地区生态环境脆弱，总体适应和恢复能力有限；二是特困区、中国生态脆弱区、气候敏感带高度耦合；三是连片特困区的气候脆弱性远高于全国平均值。
    从区域性的气候变化与贫困现象关联度来看，各区域既有共性也有特性。以粮食生产为例，随着气温的增加，玉米在全国范围内均会出现不同程度的减产现象。在中国14个连片特困地区，玉米是这些地区的主要农作物之一，升温造成粮食减产将加剧贫困。
    甘肃省永靖县位于甘肃中部，是国家扶贫开发重点县之一。农业基础薄弱，干旱缺水，粮食产量低而不稳是其贫困的重要原因。而据相关调查显示，20世纪80年代以来，在全球气候变暖的背景下，永靖县的气温呈升高趋势，降水量呈减少趋势，重大干旱灾害发生频率明显增多，连年的干旱使当地群众仅有的余粮和积蓄消耗殆尽，本就窘困的生产生活受到了更加严重的影响，这也成为永靖县前些年致贫返贫的主要原因之一。
    永靖县并不是个例，在全球气候变化的大背景下，气候贫困在我国乃至全球呈现愈演愈烈之势。根据世界卫生组织统计，全球每年有30万人因气候变化而死亡；据世界银行的一份报告称，由于没有政策保护贫困人群远离极端气候和海平面上升带来的危害，到2030年或有超1亿人口因气候变化致贫。此前乐施会国际联会发布的全球报告《生存的权利》预计，到2050年，全球估计将有2亿人沦为“气候难民”。
    
国际国内亟待制定更有针对性的政策体系

    “从中国30年的减贫实践来看，减少收入贫困人口相对比较容易，而消除气候贫困人口是最复杂、最困难的。这是因为气候贫困最大的特点在于对它的识别和统计是比较困难的，我们还不知道自然灾害什么时候发生、怎样发生、在哪些地区发生及发生的频率如何，也不完全了解灾害发生后会产生什么样的影响。”清华大学公共管理学院教授胡鞍钢说。
    受访专家坦言，连片特困区的特困人群、老人、妇女和儿童是受气候变化影响最脆弱的人群，他们自身的恢复力差，扶贫缺少气候变化视角，首先会直接影响减防灾的长效性，威胁到这部分脆弱人群的生命安全；其次，会影响农业生产和食物安全，从而直接影响到这些人的生计安全；此外，如果不充分考虑气候变化视角，还会造成能源浪费，增加不必要的碳排放。
    胡玮认为，在应对气候变化方面，如何提高生态脆弱地区适应气候变化的水平，如何帮助贫困人群去应对气候变化的问题，还欠缺切实可行的路径、创新的案例以及相应的解决方案支持。
    “在扶贫减贫方面，全面建成小康社会，最艰巨的任务在贫困地区，现在还需要更充分认识到气候变化带来的新挑战，提出相应的应对气候变化视角和措施。”胡玮说道。
    世界银行高级经济学家Stephane Hallegatte称：“假如我们现在制定出更加明智的政策，在面对气候变化时我们就有机会实现控制贫困的目标。”他强调，必须加快制定更合理的政策，并且考虑气候变化趋势，确保新的基础设施不会在未来遭受破坏。
    在胡玮看来，消除气候贫困必须要有社区试点和机制创新等实践基础才能真正见到成效。“尤其在加强城镇化建设的大背景下，应对气候贫困就应该在公共基础服务层面下功夫，做到真正的城乡公共服务一体化。”
“气候变化给我国实现脱贫目标提出了巨大挑战。”陈智思在今年全国两会上提出提案，呼吁高度重视这一问题，在扶贫攻坚中充分考虑气候变化影响，将应对气候变化纳入国家扶贫战略。“这意味着在应对气候变化、防灾减灾与精准扶贫等领域加强协同政策设计。”
    
多位一体打造气候贫困政策机制

    针对气候变化——减缓与适应的政策设计必须能够保护贫困人口。鉴于此，世界银行正与其项目国家合作，就气候变化风险的影响和应对贫困措施展开分析。而近两年开展的研究发现，气候相关政策如配以社会保护政策，则既可推动减贫，也可推动一些碳密集型的经济体实现现代化。
    例如，加拿大不列颠哥伦比亚省的实践表明，碳税收入可用于向贫困人口提供专项援助，同时也可降低企业营业税和个人所得税。该省制定并实施了《低收入家庭气候行动减税计划》，按季度向贫困家庭支付援助款，用以抵消物价涨幅。如今，该省是加拿大个人所得税税率最低的省份之一；受绿色增长推动，全省经济繁荣发展；全省碳排放总量也有所下降。
    事实上，中国一直以来也在为扶贫做着努力。再以永靖县为例，据悉，2000年以来，永靖县先后投入扶贫资金6512万余元，稳定解决了1万多绝对贫困人口、3.1万低收入人口的温饱问题，贫困面由16.33%下降到10%。但据17个有效模式对气温的预估结果综合分析得出，预计到2020年，该县年平均气温增加幅度在0.76℃~0.94℃之间，当温度上升2.5℃~3℃之后，粮食产量会持续下降，湿地面积可能会缩小，土地沙化加剧，由此而造成的贫困程度有可能有增无减。
    可见，将应对气候变化与我国扶贫战略结合势在必行。那么，究竟应该如何加强协同政策设计？陈智思给出具体建议：除了通过最基本的加强公共基础设施建设、推进城乡公共服务一体化等措施提升贫困地区气候风险应对能力，更重要的是，全社会应构建起完善的气候风险分担体系。
    “在气候风险分担体系中，政府与市场应充分结合。”他认为，在政府层面，应着力建立公平、普惠式、全覆盖的社会保障体系；在市场层面，可通过开展商业气象服务、研发天气指数保险等创新措施，推动建立完善农业应对气候风险的分担机制。
    对此，胡玮认为，应对气候变化以及扶贫等工作涉及多个部门，应将各部门职能统一协调，制定更具系统性和创新性的政策体系，加强协同顶层设计，比方说将适应和减缓气候变化结合起来等，强化地方政府观念意识的提升。
    记者注意到，将应对气候变化纳入扶贫战略，需要气候贫困领域科学研究与监测体系的支撑，我国目前在这方面仍较为薄弱。很多受访专家建议，构建我国气候贫困的理论体系和方法学，推动政府部门形成共识；加强气候贫困的监测和统计，进一步摸清气候贫困的空间地域分布、生产方式及群体差异性特征等，为政策制定提供更多参考。