黄征学

    国务院不久前颁布的《全国国土规划纲要（2016-2030年）》（以下简称《纲要》）以开发、保护、整治“三位一体”总体布局开局谋篇，对国土开发、保护、整治做了全面系统的部署，提出了许多创新性的思路，是引领国土空间科学合理利用的纲领性文件。仅从国土开发的角度看，《纲要》审时度势，把握规律，优化结构，凸显了“五维”导向。
    一是集聚开发。
    《纲要》首次明确提出以集聚开发为重点，鼓励有条件地区率先发展，最大限度发挥集聚效益，提高对周边地区的辐射带动能力。
    在推进集聚开发的重点区域方面，《纲要》强调了资源环境承载力较强、集聚开发水平较高或潜力较大的城市化地区和重要的国土开发轴带2类地区。
    以城市群、发展轴带为集聚开发的组织模式，加快构建多中心网络型开发格局，不仅顺应了经济社会发展及其客体必须在空间上集聚成点、发挥集聚效果的客观要求，也有利于在一定程度上改变我国人口大流动、资源大调动的局面，达到国土开发高效、集约的效果。
    二是轴带引领。
目前，我国已形成的陇海-兰新、长江、沿海、京广京哈、包昆“2横3纵”5条轴带，构成了承东启西、连南贯北的“主骨架”。同时，依托沪昆高速铁路、京兰高速铁路等骨干交通基础设施的建成和建设，结合统筹东中西、协调南北方的现实需求，《纲要》除了以往国家规划明确的5条轴带之外，还加密了东西向、南北方轴带的密度，新增了沪昆轴带和京兰轴带，提出建设京九轴带。新增的3条轴带也是在国家规划中首次出现。经济发展轴带也由“2横3纵”变为“4横4纵”。
    以轴带引领为重点，加快构建综合运输通道，强化区域联动，不仅能增强国土开发轴带沿线地区要素流动与产业协作，而且能推进形成沿重点开发轴带的城镇、产业密集带，有利于实现构建安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展的美丽国土的目标。
    三是问题导向。
    问题区域是全面建成小康社会的短板，是区域协调发展的薄弱地带。以问题为导向，突出制约特殊类型区域发展的瓶颈，指明发展方向、发展路径、发展重点，加大政府支持力度，是促进区域发展差距缩小、实现均衡发展的重要举措。
    《纲要》提出，特殊类型地区要优先保障民生设施建设空间，促进基本公共服务均等化。《纲要》全面系统论述了赣闽粤原中央苏区、陕甘宁、大别山、左右江、川陕等重点贫困革命老区以及沂蒙、湘鄂赣、太行、海陆丰等欠发达革命老区差异化的支持领域和发展重点，明确了新疆、宁夏、广西、内蒙古、西藏5个民族自治区和青海等4省藏区的发展路径，指明了新疆、西藏、云南、广西、黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古8个边疆省区开发开放的重点方向和战略定位，具有战略性、前瞻性、指导性和可操作性。除此之外，《纲要》也明确了资源枯竭、产业衰退、生态严重退化以及老工业区、独立工矿区、采煤沉陷区等问题区域的发展方向。
“一分部署，九分落实”。《纲要》最后重点从加大对特殊类型地区的投入力度、建立多元投入激励机制、调动各种社会力量共同参与等方面，提出了推动这些类型区域发展的配套政策，有利于实现国土协调发展的目标。
    四是陆海统筹。
    自“十二五”规划提出“陆海统筹”理念以来，国家加强了对沿海地区发展的指导，相继出台了一系列国家层面的沿海地区发展规划，海洋经济和临港产业的规模效益明显提升。《纲要》进一步强化了陆海统筹，推进了空间布局、海岸带、海域开发、生态环境等重点领域的协同发展，对形成海陆一体、互促、和谐的统筹开发格局具有重要的指导意义。
    《纲要》明晰了海洋国土的经济空间、战略通道、资源基地、安全屏障4方面的作用，首次在全国规划中提出陆海统筹要在发展定位、产业布局、资源开发、环境保护和防灾减灾等方面协同共治。《纲要》提出，优化海洋产业结构，提高海洋经济增长对国民经济的支撑水平，到2020年海洋产值占GDP的比例达到9.5%，到2030年力争达到14%。
    强化陆海统筹，明确统筹重点，有利于优化沿海地区、海岸带、海域开发3个层次、3个方面的空间布局，有利于统筹协调海陆资源的综合开发、利用和保护。
    五是开放合作。
    《纲要》紧紧把握国家战略导向，提出深入推进“一带一路”建设战略实施，促进国际与国内区域经济发展互联互通，形成沿海、沿江、沿边区域合作与开放新局面。
    以“一带一路”建设为统领，不断深化开放合作，以开放促改革、以合作促共赢，积极主动融入新一轮全球经济整合，促进沿海开放、沿边开放、内陆开放协调互动，有利于构建高效规范的国土开放新格局。
    （作者单位：国家发展改革委国土开发与地区经济研究所）