王喆

    今年7月1日，《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》签署，标志着粤港澳大湾区建设成为国家战略以后正式进入实质性实施阶段。历经近40年高速发展，粤港澳已经形成唇齿相依的密切关系。由香港出发，约1.5小时车程即可抵达近七成大湾区城市，粤港澳大湾区的人口达6600多万，经济总量达1.4万亿美元，消费市场达2万亿元人民币。如何进一步深化粤港澳合作，打造国际一流、世界顶级城市群，更好地引领国家经济发展和全方位开放，已经成为摆在面前的历史任务。

    面临“两种制度”、“三个关税区”、“三个法律体系”等现实问题

    目前粤港澳大湾区建设已有较好基础，但在深化合作中，如何解决“两种制度”、“三个关税区”、“三个法律体系”等诸多现实问题，对粤港澳及中央政府都是一个新挑战。
    ——如何在“两种制度”下实现有效跨境协调。
    港澳与内地城市在政府功能、规划内涵及执行力等方面都有不同，行政程序亦存在较大差异。例如，香港一直没有类似内地综合性的发展战略规划，其“策略规划”主要是为人口增长和经济发展提供基本要素，更多侧重于城市规划设计，与内地城市的“五年规划”差别较大。如何协调政府间“游戏规则”上的差异，成为当前必须解决的关键性问题。
    ——如何在“三个关税区”实现生产要素高效流通。
    粤港澳分属三个不同经济体和关税区，区内人员、资金、货物及信息等要素在三地间并不能自由流通，存在边界管理。三地的关税水准、资金流通制度、投资开放程度、对外经济政策也有实质性区别。这意味着粤港澳大湾区城市群的经济合作只能是有限度的合作。未来如何突破这些限制，取决于大湾区制度创新与跨境管理模式上的突破。
    ——如何在“三个法律体系”下构建深度融合的法律基础。
    粤港澳在立法理念、法律原则及法律规定上有很大差异，且缺乏行之有效的区际司法协助制度，导致三地在平行诉讼、文书送达、调查取证、法院的认可和执行上存在诸多困境。同时，粤港澳深度合作的协商机制缺乏相应宪法依据，纠纷解决机制行政色彩较浓，主要靠政府间互相礼让来解决问题，缺乏法律和制度保障。
    ——如何在跨境多中心区域内推进城市群错位发展。
    虽然四方签署的《大湾区框架协议》要求粤港澳三方在产业分工上错位发展。但目前只有广东省确定了总体定位，尚未见到9个城市的细分角色。此外，城市群中各城市经济功能的形成和演变有其独特规律，更多地是市场竞合的结果，而非按照政府规划逻辑发展。因此，大湾区城市群能否沿《大湾区框架协议》确定的方向发展，能否形成区域协同互动发展的良性格局，仍存在一定的不确定性。
    ——如何打消部分人群对粤港澳融合发展的疑虑。
    目前，港澳民间层面对大湾区城市群建设的战略意义认识不足。部分香港人对进一步融合存在疑虑，担心香港在融合发展中会失去自身空间，担心互联互通与要素便捷流通会对“两制”造成破坏。这些问题从根本上来源于港澳市民对自身利益的担忧。要解决这些问题，必须充分考虑对港澳市民的利益保障，加快释放民生红利。同时，在香港还需要消弭政治因素的人为阻挠。

    重构湾区规划版图，深化三地经济合作机制

    市场化，是粤港澳三地最大的优势与经验，也是大湾区形成的根本动力。“让市场在资源配置中起决定性作用”是粤港澳大湾区发展建设必须遵循的一条核心原则。应坚决避免使用行政命令整合大湾区资源要素，强行“拉郎配”。从制度层面看，笔者有以下几个方面的建议。
    一是重构湾区规划版图，为港澳发展提供更大平台和空间。大湾区规划不应仅局限于“9+2”地区，而要有全球视野和宏阔格局。要打破以往区域规划碎片化的缺憾，着眼更大区域中的产业布局优化和产业链重构，通过东进西拓北扩，进而将粤港澳与海峡西岸城市群、广西北部湾经济区、长株潭城市群紧密联系在一起，形成整个“环南海经济圈”或“华南经济区”的空间轮廓概念。
    二是国家层面要赋予大湾区更高的规格和改革权限。要解决目前粤港澳大湾区一些现实问题，需要国家层面出台顶层设计方案，并设立专门协调机构。建议中央成立副国级领导任组长的粤港澳大湾区工作领导小组，按照推进京津冀发展的思路和格局，来加强中央层面的顶层设计，推进规划实施和政策落地。在实践中，要赋予大湾区重大合作平台更多先行先试政策。
    三是，深化三地经济合作，着力推进经济运行机制高效对接。在“港深创新及科技园”及“深圳科创园区”建立试点区，探索深港科技创新要素无障碍配置和便利流通，创立更有效率更简便的签证方式和通关模式。建议深化粤港澳制度对接，统一地区行业标准和认证标准，在经贸保护、环境保护、劳工保护、土地产权保护、知识产权保护等方面，实现法律法规和规章制度的全面对接。
    四是，建立法律保障机制，弥合三地法律制度的分歧和差异。尽快建立粤港澳法律体系的相互支援与保障机制，加强司法协作，为三地紧密合作提供强有力的法律保障。建议全国人大加快研究制定《中华人民共和国统一区际冲突法》，切实解决区际司法协助问题。在条件成熟时，由三地政府共同制定、发布和实施《粤港澳大湾区法治建设纲要》。成立粤港澳自由贸易委员会和争端解决中心，创新调解机制和仲裁制度，拓宽经济纠纷解决渠道。建立粤港澳司法资源共享中心，推动三地法院更便捷地分享司法信息。
    五是，建立统筹协调机制，完善多中心治理结构下组织模式。建议在粤港、粤澳两个专责规划小组的基础上，尽快整合成立由三地城市规划行政主官、民间社团和企业组织代表组成的粤港澳规划及发展专责小组，探讨和协商涉及粤港澳共同利益的空间发展事务，制定实施粤港澳发展规划等。

    解决发展瓶颈，做实深港合作文章

    另外，从大湾区各方以及具体的工作方面，笔者认为，可从以下几个方面着手。
    一是，做实深港合作文章，发挥好深港在大湾区的核心作用。大湾区建设的关键是深港。深港要在粤港澳合作中履行先行先试职责，共同建设国内和国际的金融服务中心、航运物流中心及高科技产业中心，努力形成“深港经济共同体”，打造大湾区发展的主引擎。建议以前海为突破口，全面深化深港在产业、科技、教育、文化等领域的务实合作，提升合作水平和层次。促进深港在经济与城市管理方面的政策法规对接。建立多渠道多层次制度化的深港合作协调机制。继续推进与完善深港民间的合作机制。
    二是，充分释放民生红利，为港澳提供更广泛便利政策安排。中央政府及粤港澳三地政府应聚焦于重要民生领域，为港人、澳人到珠三角就学、就业、医疗、养老提供更广泛便利的政策安排。为让更多中低收入阶层港人受益，建议港府主动在制度安排上做出相应调整，例如，研究养老福利与内地制度衔接，医疗券在广东乃至内地更大范围使用，鼓励港生从小学到大学自由选择到内地就读，内地与香港文凭互认，鼓励年轻港人北上创业、就业等。
    三是推进“飞地经济”模式，解决发展土地瓶颈问题。一方面，香港、广州、深圳要勇敢地走出去，与泛珠三角地区、内地省市合作，拓展发展空间。另一方面，也要从大湾区内部挖潜，通过珠江口东西两岸联合协作等方式，与江门、中山等土地资源较多的城市开展合作，就地就近解决问题，实现效率效益双提升。
    四是，建立多元化、可持续的区域合作资金保障机制。建议粤港澳按照GDP比例，出资设立粤港澳区域合作共同基金，促进空间规划实施。针对不同类型地区的发展需求，建立不同类型基金，如设立“粤港澳地区发展基金”，促进粤东西北等落后区域加快发展和追赶步伐；设立“粤港澳地区结构基金”，促进面临产业结构转型困境的地区实现转型；设立“粤港澳地区创新基金”，专项投入于创新体系建设等。
    五是，突出创新发展，打造全球重要科技产业创新中心。超常规布局建设一批重大科技基础设施和创新载体，加强与国际一流大学和顶级科研机构的合作，加快建设一批引领性研发机构。加速推进大片区、全产业的创新生态链布局，打造具备完整产业链条的世界级创新生态平台。调整产业扶持资金使用方式，大幅增加创投引导资金规模，借力创投机构评审机制，实施“对合资创投机构跟投、成功退出后给予奖励”的政策。
    六是，围绕“一带一路”，三地携手在沿线国家深耕细作。积极创建国际对话交流机制和合作平台，构建与全球投资贸易规则制度相衔接的营商环境。有针对性地在大湾区发展总部分区，总部辐射半径要努力延展至南亚、东南亚和中东、非洲等海上丝路沿线区域。共同建设投资项目，搞大型基建、专属园区投资，推动能源、产能走出去。共同盯住六大通道建设，与相关部委签署《合作备忘录》，盯住央企推出的大项目，为这些企业的沿线投资做“侧翼”。
    （作者系国家发展改革委体改所区域与城乡研究室副主任）

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粤港澳大湾区大事记

    粤港澳大湾区指的是由广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山、江门9市和香港、澳门两个特别行政区形成的城市群。是继美国纽约湾区、美国旧金山湾区、日本东京湾区之后，世界第四大湾区。是国家建设世界级城市群和参与全球竞争的重要空间载体。
    2017年3月5日召开的十二届全国人大五次会议上，国务院总理李克强在政府工作报告中提出，要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。
    2017年2月27日，广东省委书记胡春华、省长马兴瑞赴广州南沙调研，强调要把自贸区打造成为广东高水平对外开放的门户枢纽，南沙要围绕门户枢纽定位，把南沙建成高水平的国际化城市和国际航运、贸易、金融中心，支撑和引领全省新一轮对外开放。
    2017年4月7日，国家发展改革委制定印发了《2017年国家级新区体制机制创新工作要点》。其中，广州南沙新区的工作要点为深化粤港澳深度合作探索，推动建设粤港澳专业服务集聚区、港澳科技成果产业化平台和人才合作示范区，引领区域开放合作模式创新与发展动能转换。创新与港澳在资讯科技、专业服务、金融及金融后台服务、科技研发及成果转化等领域合作方式，推进服务业执业资格互认。
    2017年7月1日,《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》在香港签署。协议提出，强化广东作为全国改革开放先行区、经济发展重要引擎的作用，构建科技、产业创新中心和先进制造业、现代服务业基地；巩固和提升香港国际金融、航运、贸易三大中心地位，强化全球离岸人民币业务枢纽地位和国际资产管理中心功能，推动专业服务和创新及科技事业发展，建设亚太区国际法律及解决争议服务中心；推进澳门建设世界旅游休闲中心，打造中国与葡语国家商贸合作服务平台，建设以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地，促进澳门经济适度多元可持续发展。努力将粤港澳大湾区建设成为更具活力的经济区、宜居宜业宜游的优质生活圈和内地与港澳深度合作的示范区，携手打造国际一流湾区和世界级城市群。