中国经济导报记者|公欣

    PM2.5爆表、雾霾围城、人们戴着口罩匆匆而行……这已经成为近几年来每到采暖季北京最常见的场景。雾霾“蚕食”着人们的健康，已然成为人们心中永远的痛。究其原因，固然与采暖季冷空气“不给力”、污染扩散条件差有关系，但北方冬天采暖季民用散煤燃烧无疑也是“罪魁祸首”之一。去年底重污染天气期间，环保部原部长陈吉宁就大气污染防治相关问题回答记者时介绍说：“烧1吨散煤的大气污染物排放量是电煤的10倍以上。”
    如今，离今年的采暖季不到两个月时间，京津冀及周边地区城市正在加快“煤改电”“煤改气”工作的步伐。不久前，国家发展改革委、环保部等多个部委出台了史上最严的雾霾治理攻坚方案——《京津冀及周边地区2017～2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》，其中散煤治理是工作重点之一。该方案明确提出，要加快散煤污染综合治理，全面完成以电代煤、以气代煤任务。紧接着，住建部、国家发展改革委、财政部、能源局等部门印发《关于推进北方采暖地区城镇清洁供暖的指导意见》。该意见要求，京津冀及周边地区“2+26”城市重点推进“煤改气”“煤改电”及可再生能源供暖工作，减少散煤供暖，加快推进“禁煤区”建设。

散煤之治

    其实，早在公众对严重雾霾天气产生认知前，散煤污染的问题已经进入政府视野。2008年奥运会筹备期，北京市需要对城市做一次整体升级，散煤燃烧作为城市空气的一个污染源，已经被列入关注名单。北京市发展改革委甚至成立了散煤治理办公室，召集相关部门和企业，就北京散煤的存量、危害及解决方案进行研讨。
    2013年，经过年初的重雾霾天气后，政府加速了散煤治理的步伐，要求在5年内，也就是2013～2017年，替换掉北京的所有劣质散煤——这是散煤治理的第一版“五年计划”。
    然而，最开始的“以煤换煤”计划并没有起到预期的效果。从2013年开始，北京的雾霾就像一场病因尚未完全确诊的病毒性高烧，政府使用了各种大剂量的退烧药物，一些常见的污染物指标确实有所下降，但“高烧”症状仍然反复发作。
    于是，“五年计划”有了变化，2016年1月，“要求到2020年实现北京整个平原地区‘无煤化’，用清洁能源替换所有燃煤”变成了该计划的最终核心。
    用什么能源替换这么广袤的用煤区域？“早在2015年10月，北京市政府领导开始就之前散煤治理的各种方式进行调研，最后决定‘煤改电’为主流。”国网北京电力公司相关部门负责人对中国经济导报记者说。虽然政府需要付出更高的投资和补贴——电价是煤价的4～5倍，且根据已有的“煤改电”经验，平均每减压1吨燃煤，需要耗资近万元，但正如业内专家所言，“煤改电”可以避免“以煤换煤”时的政策漏洞，真正发挥治霾实效。实际上，该负责人也认为，北京拥有达到世界先进水平的坚固电网，供电可靠性达到99.99%，看起来最有能力承接煤炭被禁后留下的巨大能源空白。
    散煤之治，从此开始了艰难而漫长的“煤改电”征程。但如同以往的漫长治理之路，这一进程也并非一帆风顺。中国经济导报记者了解到，围绕“煤改电”价格、性能、监管等问题的质疑之声一直未曾中断。纵观多家媒体报道，民众反映“煤改电”的问题多集中在3个领域：供暖效果，用电价格，招标公平。
    “‘煤改电’是否能实现当初设定的政策初衷，很大程度上取决于政府能否及时对症下药、正确引导。政府需要充分意识到，‘煤改电’不是简单的从煤炉子换成电炉子，而是一项系统性的综合工程，需要财政、环境、市场监管等主管部门多方面政策的落实和配合。”中国人民大学环境学院相关专家对中国经济导报记者说。

散煤之困

    北京多年的禁煤之战，不过只是我国散煤治理的一个缩影。目前，不只北京在“煤改电”“煤改气”的道路上前行，天津、河北、山东、山西等诸多地方也开始实施“煤改电”相关政策，加速散煤治理的步伐。
    然而，对散煤治理来说，一个很重要的问题就是底数不清。受访专家表示，每年到底消费了多少散煤，目前所有的数据都是测算出来的。这也导致地方政府在制定散煤减量替代政策时，难以细化落实。
    根据8月31日发布的《2017中国散煤治理调研报告》测算，2015年中国散煤消费量约7.5亿吨，其中民用生活燃煤约2.34亿吨，小锅炉燃煤约2.2亿吨，工业小窑炉燃煤约2.36亿吨，其他未完全统计的散煤约0.6亿吨。
    在中国煤炭信息研究院研究员王庆一看来，这个数字被低估了：“没有包括工业企业的自备电厂。”据他估算，2016年，没有控污的散煤燃烧超过12亿吨。
    如果说底数不清是最基础的问题，那一直以来，职责体系不完善、技术规范和标准体系不健全、民用型煤供应体系不完善、监管难度大、长期治理方案不明确等问题可谓是我国散煤治理的发展“路障”。
    正如中国人民大学环境学院相关专家所言，参与散煤治理的部门多达10余家，任务涉及散煤应用领域摸底调查、能源结构优化、补贴政策支持以及执行效果监管等。然而，这些部门各自为阵开展工作，各部门协调困难，造成散煤治理工作推进难。
    此外，尽管以清洁能源替代散煤是散煤治理的长期目标，但是清洁能源替代普遍存在供需的季节性矛盾，同时，由于成本高、过度依赖补贴，一些地方存在财政压力，补贴政策的时效和散煤治理的可持续性备受质疑。

散煤之解

    《2017中国散煤治理调研报告》认为，到2020年，中国散煤消费有能力减少2亿吨以上，其中减量1.1亿吨，替代0.7亿吨，清洁利用0.2亿吨。但如何实现，是个问题。
    单就北京而言，众所周知，在北京的城市边缘，经常能看到这样一些村庄：被私搭建筑堵得满满当当，每栋楼的底层角落里，都能看到一个小锅炉房，连着一根直达顶层的烟囱。每到冬天取暖季，这些锅炉房就隆隆作响，烧煤的烟雾弥漫在村庄上空。这些村庄既是距离北京城区最近的散煤高消耗带，又是北京平原区“禁煤”工程中最晚被触碰的角落。很显然，这些城乡结合部拥挤的村庄，将成为北京2017年要完成的平原禁煤区中最难办但又必须完成的“硬骨头”。
    据国网北京电力公司相关部门负责人介绍，2016年四环内“无煤化”改造时，海淀区花了大概3个亿才改完这样一个“城中村”。“今年这样的村庄更多，至少在朝阳区就有4个。”该负责人说。
    因此，在多数专家看来，对很多城市来说，最大的解决路径还是增加投入。在散煤消费量还会增长、替代和清洁技术难以市场化的情况下，如何建立长效并且有效的支持机制，至关重要。
    受访专家表示，对北京平原地区来说，政府应该加快电网铺设和建设天然气管网，以此加快“煤改电”“煤改气”的推广步伐。此外，政府应该关注农村地区小型加工企业的散煤治理，将这些小企业也纳入“煤改电”“煤改气”改造范围。据悉，目前，这部分的政策仍然是空白。
    今年5月，财政部、住建部、环保部、国家能源局四部门，组织开展了中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作，通过竞争性评审方式，遴选确定了天津、石家庄、唐山、保定、廊坊、衡水、太原、济南、郑州、开封、鹤壁、新乡等12个城市入围首批试点，并批复了实施方案。
    不难看出，试点城市均处于京津冀大气污染防治传输通道，这些城市的清洁取暖，对于缓解京津冀大气污染具有更大作用。试点城市还将为其他地区的清洁取暖做出表率和示范。
    同时，为了控制燃烧散煤带来的污染，今年冬天，环保部等部门也将大力加强散煤治理，对散煤的监管将从源头抓起。环保部大气管理司司长刘炳江此前表示：“在下一步的督查过程中，将对散煤经销企业煤质开展抽查，对违法经营煤炭、销售不合格煤炭等行为进行公开并依法予以查处。”
    受访专家表示，散煤的治理从表面上来看是关乎环保的事情，但是从深层次上来说，仍然是煤炭利用方式粗放、层次较低的问题，牵涉到散煤的煤质、使用方式、替代方式等诸多方面。同时，散煤治理也考验着政府部门的执政能力与执政水平，需要各部门合力攻关。
    一场散煤治理战愈演愈烈，究竟“散煤清零”这一北方清洁采暖工作中“最难啃的骨头”能否被拿下，或许两个月后的北京天气会给我们最明了的答案。