中国经济导报记者|季晓莉

   “经济政策的社会属性越来越明显，财政政策可以在这些领域发力。”
   “应该用财产税部分地替代所得税。”
    前不久，在北京大学中国公共财政研究中心主办的中国公共财政论坛上，财税领域专家就我国财政税收领域目前面临的重要问题进行讨论，提出了新时期中国财政政策要从围绕经济增长转变为围绕人的发展而展开，通过调整税收结构、加快财税体制改革、化解地方债务风险等方式，建立新的现代财税制度。

财政政策：从反周期到以人为本

    中国财政科学研究院院长刘尚希在会上表示，去年底举行中央经济工作会议最重要的特点是能影响未来3年的政策方向，“以前年度决策为主，现在强调中期决策，这是很大的进步。其中也包括未来3年积极财政政策取向不变。”
    “近期的财税热点话题，既有涉及到国家治理的财税体制改革下中央与地方财政关系的调整——这个问题不是一个部门能解决的；也有国内外很关注的地方债务问题，大家都在分析探讨财政金融风险问题，这反映出在经济动能转换条件下，风险相互转化、渗透、叠加后可能变成新的风险。”
    刘尚希表示，财政金融风险治理仅局限考虑某一个领域是远远不够的。
    他分析说，在原有的凯恩斯主义宏观经济分析框架下看，积极的财政政策会被理解成扩张型的财政政策。需求管理通常从三架马车切入，作为变量施加影响，促进宏观经济供需平衡。这个框架已很成熟，但现在进入新时代，制定宏观政策的基础已发生变化，很多实质性的内涵及设定的目标，包括面临的主要矛盾都变了。
    “中国从高速增长到高质量发展阶段，这是一个重大判断。再按教科书说的反周期操作，经济热了踩刹车、冷了踩油门，可能不太管用了，要瞄准新的参照系。”刘尚希表示，中国经济增速下了一个台阶，到了中高速，未来3年中国经济增速将在6%～7%。
    刘尚希表示，高质量发展要求供给的高质量，需要高质量的劳动力，物与人的高质量必须统筹考虑。现在对积极财政政策的理解也要转移到人身上，研究制定政策要以就业状态为基准，要保证就业和自就业的充分性、稳定性、平等性。
    “充分就业是民生之本，反应经济状态。只要充分就业，经济增速就够了。如果还追求过高的增速，就过热了。低素质缺乏劳动技能的人口会使就业不稳定。而体制内外、本地外地、城市乡下则限制了平等就业，同工不同酬，限制了劳动力参与率，降低就业和创业的质量。”刘尚希认为，现在讲发展，不仅是经济增长，还包括缩小贫富差距，促进社会公平，从而倒推户籍制度改革、教育体制改革、事业单位体制改革等。
“经济政策的社会属性越来越明显，财政政策可以在这些领域发力。”刘尚希说。
    
化解地方政府债务风险：扩大财政空间

    原国家税务总局副局长许善达在会上表示，虽然很多人认为地方政府这些年“乱花钱、乱负债”，但地方政府对中央转移支付有很大依赖，为了解决这个问题，要明确支出责任，上收地方政府的支出责任是一种财税战略决策。
    “现在社会保障体系要进行全国统筹已经明确，中央政府从地方政府手里把这一工作接过去。虽然具体方案在设计，但只是技术问题。现在要划转国有资本，包括央企和地方国企，统统抽取10%做资金准备。”许善达表示，未来中央政府支出比重从15%的水平要向上提高，但提多少目前尚不清楚。
    他认为，营改增后，地方税收面临主体税缺失，势必影响中央政府和地方政府的关系。如果现在15%比75%的关系不变，地方政府对中央政府的依赖度会大幅提高。
    “增值税改成央地五五分成，但仅是暂定2~3年。这些年地方政府的主体税一直是消费税，有1万多亿的规模。2018年要研究确立地方税的主体税，至少要有上万亿的规模。”许善达表示。
    对于开征房地产税，许善达认为，在土地国有的情况下，对没有所有权的财产征税似乎不妥，当然可以换一种概念来表述，“征‘空间税’可以，香港就将此称作‘拆借税’。”
    北京大学中国公共财政研究中心主任林双林则表示，如果房地产不征税，过多的资本就会集中于房地产领域，影响实业的发展和技术创新。“经济学家甚至认为，为了增加其他领域的资本积累，不仅应该征收房地产财产税，而且应该取消对个人住房的税收优惠。”
    “基于对经合组织的数据资料的实证分析，对经济增长杀伤力最大的税种依次是：企业所得税、个人所得税、消费税；对经济增长阻力最小的税种是财产税。因此，为了经济增长，应该用财产税部分地替代所得税。”林双林表示，目前主要发达国家和许多发展中国家都在征收财产税。“2014年财产税占总财政收入的份额，日本为14.3%，英国为12.6%，韩国为11%，美国为10.7%，法国为8.6%，墨西哥为1.5%。”
    据林双林领导的研究小组测算，如果对房地产存量征收房产税，东、中、西部地区各省的财政空间将明显增大，但不同地区的空间差异仍然很明显，征收房产税不能够从根本上消除其缺乏额外可用财政资源的约束。
    林双林提供的数据表明，从2009年开始，我国政府一般预算收入与一般预算支出的差额持续扩大，2009年为0.75万亿元，占GDP比重为2.1%；2016年差额扩大到2.82万亿元，占GDP比重为3.7%。
    而且目前我国各地地方政府的财政状况和未来可用财政资源存在很大差异，东部与中西部的政府负债率存在明显差异。例如，2016年，北京、上海负债率分别为19.84%、23.07%，贵州、青海负债率分别为106.7%、83.9%，且西部地区政府债务增速远高于东部地区。
    为了增大地方财政空间，林双林建议设置地方政府债务警戒线，地方政府债务占GDP比重的临界值为35%~40%。

从公共财政到新的现代财政制度

    中国社会科学院经济研究所所长高培勇在会上表示，1998年我国提出公共财政概念对应市场化改革。党的十八大以来，中国改革的方向做了调整，不再只是经济体制改革，而是全面深化改革。党的十九大提出五位一体的总目标，以实现国家治理现代化。这时财政体制改革方向也调整为建立新的现代财政制度。
    “财税体制改革进展得并不顺利。党的十九大提出不忘初心，牢记使命，一张蓝图绘到底。财税改革的初心，即财政是国家治理的基础和支柱，这是符合客观规律的必然结果。”高培勇认为，中央与地方政府的关系改革，基本不太顺利。“有人说，这是高阶问题。财政系统本身做不了这件事，得最高领导人牵头。”
    他分析，虽然预算改革从表面上看通过了，但深入看还没落地。预算法本身的条文不均衡，新法对一般公共预算的收入与收法很清楚，支出也很详细。但写到政府激励预算，则是按法律法规和国务院规定执行，使用了模糊处理办法。从党的十五大到十九大，预算法实施细则迟迟未出。
    “公共财政的改革在事实上推动而不是阻碍了市场经济体系的建设。”高培勇表示，当下的财税体制改革要想继续进行下去，必须回到初心，作为国家治理的基础和支柱，匹配国家治理体制改革。