循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以"减量化、再利用、资源化"为原则，以"低消耗、低排放、高效率"为基本特征，符合可持续发展理念的经济增长模式，是对大量生产、大量消耗、大量废弃的传统增长模式的根本变革。

中国经济导报记者|白雪

    在改革开放后相当长的一段时间，我国仍沿用“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统工业文明发展模式。这种模式让我们用三四十年的时间走完了西方国家两百年才能走完的路，虽然经济和社会发展取得了举世瞩目的成就，但同时也带来了突出的资源环境问题，资源枯竭、能源紧张、垃圾围城、水土污染、雾霾频发……
    2003年，国家发展改革委开始推动我国循环经济发展，近20年来，通过制定法律法规、完善支持政策、探索发展模式、试点示范引领、重点工程支撑等一系列措施，探索出一条符合我国发展的特色循环经济之路。
    不仅如此，我国循环经济发展也得到了欧盟等国家的认可，欧盟提出了向循环经济转型的目标，一些欧盟国家提出要向我国“取经”。2018年7月，国家发展改革委主任何立峰与欧盟委员会主席容克共同签署了关于循环经济合作的谅解备忘录。
    循环经济是如何被提出的？取得了哪些成就？还存在哪些挑战？近日，中国经济导报记者采访了国家发展改革委环资司原副司长马荣，对这些问题进行了详细的阐述。
    
确立国家发展改革委在循环经济发展中的主导地位

    循环经济是从国外引进的理念，即3R理论——减量化、再利用、资源化。不过由于我国特殊的发展现状，所以在这一“舶来品”的基础上提出了一个全新理念——“减量化优先”。马荣在接受中国经济导报记者表示，“提出减量化优先是基于我国大量消耗和浪费的现象严重，所以从源头减量是关键。从多年实施效果来看，在减量化方面的投入一定比产生废弃物后再处理的成本要低得多。因此无论从经济、技术还是我国资源利用效率来讲，都要把减量化优先放在重要地位。”
    那么循环经济是如何被提出的呢？这还要从2003年说起，那一年如果要评选出一个“年度最热门名词”，那么“科学发展观”当之无愧。
    马荣告诉中国经济导报记者，“我们去找时任国务院副秘书长汪洋同志汇报拟由国务院制定的我国发展循环经济的相关指导文件，汪洋副秘书长听后非常重视，他说，‘中央提出科学发展观，我们正在寻找抓手来落实，循环经济就是落实科学发展观最主要的抓手啊。’”
    很快，国务院就印发了《关于加快发展循环经济的若干意见》（国发［2004］22号）并指出，必须大力发展循环经济。同时该文件还明确：国家发展改革委要会同环保总局等有关部门，对各地推进循环经济发展的情况进行监督检查，重要情况要及时向国务院报告。马荣表示，“该文件确立了国家发展改革委在推动发展循环经济中的重要地位。”
    同样确立了国家发展改革委在我国推动循环经济发展中的重要作用的还有一个会议——全国循环经济工作会议。马荣告诉中国经济导报记者，“2004年9月，在时任国家发展改革委主任马凯同志的倡议下召开了全国循环经济工作会议，在这次会议上，马凯同志将循环经济的来源、思路、想法做了非常详细的阐述。”
    “循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以‘减量化、再利用、资源化’为原则，以‘低消耗、低排放、高效率’为基本特征，符合可持续发展理念的经济增长模式，是对大量生产、大量消耗、大量废弃的传统增长模式的根本变革。”马凯同志说，这是当前为止国家发展改革委对循环经济的理解和认识。
    马荣表示，“经过近20年的发展，我们看到这个概念并没有改变，只是将‘增长模式’变为‘发展模式’。说明当时国家发展改革委对循环经济的理念、认识和推动都是非常正确的。”

循环经济发展硕果累累

    “由于党中央、国务院高度重视循环经济，所以我们迎来许多发展的新机遇。”马荣表示。党的十八大报告指出，要使经济发展更多依靠节约资源和循环经济。党的十九大报告指出，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。推进资源全面节约和循环利用，实施国家节水行动，降低能耗、物耗，实现生产系统和生活系统循环链接。“以此为机遇，国家发展改革委做了一系列工作，也取得了显著成效。”谈到循环经济的成效，马荣如数家珍一般讲述着累累硕果。
    在这期间诞生了一部法律——《循环经济促进法》。不可否认，对新生事物进行制度层面的推动是重要的。纵观国外的情况，所有发展或实施循环经济的国家，其循环经济立法，一般说来都比较完备。用立法的方法来保障循环经济的实现，已成为各国的普遍做法。
    “这部法律对于推动循环经济非常重要，也是我国立法周期最短的一部法律。”马荣告诉中国经济导报记者，“从提出立法到最后完成只用了2年零8个月的时间。2008年由全国人大常委会通过，2009年1月1号正式实施。”马荣认为，作为一个新生事物，循环经济在我国将如何推动、如何发展、如何持续，这部法律都发挥了非常重要的作用。同时，以主法为框架还设立了一系列配套法规，如《废旧电器电子产品回收回收处理条例》、《再生资源回收利用管理条例》等。
    “实施了一个战略——循环经济发展战略及近期行动计划。”马荣解释说，“这是我国制定的第一部循环经济发展战略规划。它明确了循环经济的中长期发展目标、重点任务等。”
    “设立了一个基金——循环经济发展专项资金。”马荣表示，“我们开展的试点、示范以及循环经济的重大项目、重点工程，都得到了这个专项资金的支持。”据了解，目前该项资金已投入了100多亿元，带动了地方超过1000亿元的项目，引导了循环经济重点工程的建设和重大项目的实施。
    “催生了一个产业——循环利用产业。”在马荣看来，循环经济产业强调形成完整的产业链，在这个产业链里，企业参与到其中需明确能够在哪个环节发挥作用，以及确定能否取得效益，这样才能打破过去那种部门、行业、区域间的界限。“比如电力行业产生的废弃物可以用在建材行业，生活产生的废弃物也可以用在工业领域，实现全产业链的循环。”
    “开展了一批示范。”马荣继续说道，“因为有了财政资金的支持，我们做了一批循环经济的实施方案，比如园区循环化改造、循环经济示范城市建设、城市矿产基地建设、餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点、循环经济教育示范基地、再制造基地建设等，都取得了良好成效。”以园区循环化改造为例，当时我国共有1600多个园区，到“十三五”末，75%的国家级园区和50%的省级园区都要实施园区循环化改造。目前国家已实施了129家园区循环化改造，各地方也开展相关工作，比如江苏、浙江等省已有90%的省级以上园区实施了循环化改造。
    “形成了多种循环经济发展模式。”马荣解释说，比如资源型城市要如何发展循环经济，同时也要考虑到资源枯竭以后循环经济的发展方向；又如在资源短缺的地区，如何发展循环经济；不同的产业园区如何发展循环经济等。“目前，不同行业、不同地区已形成了各具特色的的循环经济发展模式。”
    “建立了多项制度。”在马荣看来，国家发展改革委推动循环经济不但要发展还要改革，生产者责任延伸制度、生活垃圾分类制度、污染者付费制度、排放权交易制度等应运而生。“这些制度的建立从根本上改变资源利用的方式，明确了生产者是责任主体，在资源利用的各环节都负有责任，包括消费环节。”马荣解释说，“比如生产者责任延伸制度就要求生产者对其产品进行全生命周期的管理。”

发展循环经济最受益的是企业

    近20年时间，循环经济经历了从无到有，从理念到行动，从鲜为人知到无人不晓，马荣作为主要参与者亲历了整个过程，感慨颇多。
    “节约可以创造资源、创造财富。发展循环经济最受益的是企业。”马荣表示，这是做循环经济工作这么多年来最大的感受，她给中国经济导报记者讲述了很多那些年关于循环经济的故事。
    多年前，济南钢铁公司面临重重困境：距离济南市区近，面临搬迁，同时公司规模小不能满足市场需求亟需扩大生产。当时国家发展改革委会同有关部门开展循环经济示范试点工作，在确定重点行业循环经济试点时，将其列入钢铁行业循环经济试点企业，在减少能源、资源、水消耗以及后端处理等方面做了大量努力，并取得了一定成效。济南钢铁公
    司负责人感慨万千，“这些年按照循环经济的思想做企业，公司效益比再上一个同等钢铁产能的效益都要好，真是通过节约产生了经济效益，循环经济创造了财富。”
    马荣还讲述了另外一个在循环经济中成长起来的龙头企业——格林美股份有限公司（以下简称“格林美”）的故事。2005年一位带着技术的大学教授找到马荣表示要做电池回收利用，这人便是格林美董事长许开华。马荣告诉他，“电池回收利用是一个非常艰难的行业，但是如果按照循环经济的理念来做我就支持你。”许开华听了马荣的话，一直以循环经济理念为原则发展企业。据了解，格林美目前已建成7个电子废弃物绿色处理中心、7个电池材料再制造中心、6个报废汽车回收处理中心、3个动力电池回收与动力电池梯级再利用中心、3个废塑料再造中心、3个危险固体废物处理中心、2个硬质合金工具再造中心、2个稀有稀散金属回收处理中心、1个报废汽车零部件再造中心，建成废旧电池与动力电池大循环产业链，钴镍钨资源回收与硬质合金产业链，电子废弃物循环利用产业链，报废汽车综合利用产业链，废渣、废泥、废水循环利用产业链等五大产业链。2013年7月22日，格林美还得到了习近平总书记的高度肯定：“变废为宝、循环利用是朝阳产业。垃圾是放错地方的资源，把垃圾资源化，化腐朽为神奇，既是科学，也是艺术。你们要再接再厉！”
    在工业企业获得受益的同时，农业循环经济发展也同等重要，国家发展改革委会同农业部印发了《关于发展农业循环经济的指导意见》。马荣认为在农业循环经济发展中需要工业的介入，建立工农复合型循环经济模式，这其中值得一提的便是秸秆的综合利用。在马荣看来，“秸秆和庄稼一样，吃了同样的肥料喝了同样的水，如果不好好利用简直太可惜了。”
    那么秸秆该如何好好利用呢？工农复合或是最好的模式。马荣介绍说，山东泉林集团构建起了一套以秸秆资源高值化深度利用为核心的一二三产业联动发展的现代工农复合型循环经济产业，即：从小麦、玉米、水稻等农作物秸秆中分离出黄腐酸和纤维素，黄腐酸用于生产系列高端肥料回馈农田，纤维素用于生产系列高档本色纸制品或乙醇，实现了秸秆高效综合利用。利用秸气化作清洁能源给农民供气供热，解决了农民生产生活用能问题，目前该技术已在许多地区推广应用，受到农民的普遍好评。

意识和技术仍是目前最大挑战

    从试点到全面展开，循环经济取得了实实在在的成效，尤其是在“十二五”期间，通过发展循环经济，实现了单位GDP能耗下降18.2%，单位工业增加值用水量降低35%，累计实现节能3.5亿吨标准煤，资源产出率比2010年提高20%以上的突出成绩，农作物秸秆综合利用率提高到80%，初步扭转了我国经济发展带来的能源资源消耗强度上升的趋势，有效提升了发展的质量和效益。但是，在这个过程中所遇到的问题也不容忽视。
    马凯主任曾指出，在循环经济发展的初级阶段，我们有两个问题要解决，一是意识、二是技术。循环经济发展到目前，亟需解决的仍是这两大问题。
    “首先是循环经济的意识还有待普及。”马荣告诉中国经济导报记者，“目前政府、企业两个责任主体的循环经济意识已经明显提高，但是要实现全社会的循环经济发展，如何让公众参与进来是目前面临的最大难题。”
    以汽车零部件再制造行业为例，消费者成为了目前行业发展的最大障碍。马荣坦言，“这也是我参与循环经济工作这么多年，发展最艰难的行业之一。”
    产品质量与新品相当甚至高于新品，与制造新品相比，再制造可以节约成本50%，节能60%，节约原材料70%。作为循环经济的重要内容，在欧美汽车技术发达国家，汽车零部件回收再制造模式已经顺利运转了数十年，也得到了消费者的认可。事实上，我国汽车零部件再制造经过20多年的发展也取得了一定成效：企业超过300家，估计产值超过100亿元，产品覆盖汽车所有可以再制造的部件，出现了专业的旧件服务公司，和为再制造行业提供设备、服务的专业公司，全球唯一的汽车再制造零部件专业电子商务平台已经上线运行，同时还与平安保险合作建立了保障机制。
    就在行业企业快速发展的同时，消费端却难以打通，对于汽车零部件再制造的产品，大多数的消费者依然抱有怀疑态度，社会认知度是摆在行业面前最大的“一道坎”。不过马荣也表示，近期正式实施的《报废机动车回收管理办法》或许能够为汽车再制造产业发展注入新的动力。
    不可否认，汽车零部件再制造产业也许只涉及到一部分公众的参与，而垃圾分类却是涉及人人。曾有一项调查显示，80%的人知道垃圾分类回收很重要，但只有20%的人在认真分类。这反映出当前公众对垃圾回收认知的普遍情况：认可垃圾回收并认为自己应当承担责任，但对垃圾分类回收知识了解不够，对分类回收设施认可不足，尚未养成习惯。
    因此，马荣认为不论是哪个行业，要提高公众的参与度，首先要进行科学引导，解决公众想参与但不知如何参与的困境。要完善相关政策，建立约束机制。比如随着上海市垃圾分类进入“法治时代”，将加快垃圾分类的推行进程。
    “其次，在循环经济发展中技术还有待提升，再生资源处理系统的装备、技术等与发达国家相比还存在差距。”马荣表示，“基于技术方面存在的问题，科技部会同有关部门、地方及相关行业组织制定了国家重点研发计划‘固废资源化’重点专项实施方案，2018年正式启动。”马荣满怀信心地告诉中国经济导报记者，“邀请资源循环利用企业、大学、研究机构共同参与，攻克难点、创新利用，相信技术能够实现很
大提升。”